Questões para melhoria do controle público municipal

Professora Doutora Lucinéia Chiarelli ***

Quais características compõem um sistema de controle interno municipal?

As principais características que compõem um sistema de controle interno são: adequação de sua estrutura administrativa de acordo com o seu potencial econômico; mudança de comportamento do gestor público; comprometimento dos servidores em relação funcionamento do sistema de controle interno permitindo desta forma o acompanhamento concomitante dos atos da administração visando assegurar e conduzir de modo eficaz a execução das atividades operacionais conforme demonstra os municípios entrevistados e o período de implantação, pois isso indica que se o município implantou por primeiro, como é o caso de Erechim-RS que implantou em 1988.

Quais características compõem um sistema de controle interno municipal para ampliar os mecanismos de governança pública na esfera municipal?

O sistema de controle interno municipal para ampliar os mecanismos de governança pública na esfera municipal precisa atender os princípios de legalidade, sendo que em alguns municípios a legalidade ainda é o único aspecto da administração pública envolvido no controle.

O controle Interno Municipal trata de assuntos relacionados à adequação da despesa e dos procedimentos a ela essenciais como à legislação que rege a matéria. A despesa deve seguir os sucessivos estágios levados a efeito segundo os ditames legais. Se em algum instante, ao executar uma despesa, o administrador se afasta da lei, irregular se torna o gasto, sendo a irregularidade tanto mais grave quanto maior é esse afastamento.

 Além do cumprimento legal, a implantação do sistema de controle interno municipal dos municípios pesquisados, notadamente resultou em benefícios para a sociedade em termos de ampliação de governança pública como a transparência dos atos, bem como a correta aplicação dos recursos visualizada pelo acompanhamento concomitante da realização da receita e execução dos programas de governo. Permite adotar medidas e procedimentos necessários de correções e ajustes para garantir o cumprimento de ações corroborando com os resultados pretendidos pela governança pública.

Quais os processos de controle interno municipal?

 O controle interno municipal deve definir áreas e linhas de investigação – onde e o que avaliar; fazer verificação de regularidade e tempestividade de atos; evitar duplicidade de procedimentos de avaliação; evitar conflito entre as funções; possibilitar a compatibilização dos planos anuais de atividades; possibilitar a padronização de procedimentos de avaliação.

 Também faz parte do processo incluir itens de unidade de comando – especialização de esforços, procedimentos repetitivos, verificações automáticas, formulários concebidos para evitar erros e omissões e controle de documentos. Salvaguardar os ativos, propiciar dados contábeis precisos e confiáveis, promover a eficiência das operações e incentivar o respeito às políticas gerenciais.

Quais os indicadores obtidos por meio da implantação do controle interno municipal?

 Os indicadores obtidos através do controle interno municipal são indicadores de equilíbrio orçamentário - este indicador demonstra o quanto a receita realizada serve de cobertura para despesa executada. O indicador é obtido dividindo-se o valor da receita realizada pela despesa executada. O quociente indicará se houve superávit ou déficit de execução.

 Outro indicador é o de investimentos Per Capita - este indicador objetiva demonstrar, em relação aos investimentos públicos aplicados, o quanto representaria em benefícios para cada cidadão. É obtido dividindo-se o total de investimentos pela população do município.

Indicadores de desempenho que são atribuídos como: economicidade – (eliminar desperdício), eficácia – (relação entre resultados obtidos e objetivos pretendidos), eficiência – (relação entre resultados obtidos e recursos empregados), qualidade – (qualidade total), efetividade – (produção), legalidade – (dentro dos parâmetros legais). Indicadores sociais – (saúde, educação), indicadores econômico/financeiros, indicadores de carga de trabalho.

Como propiciar ferramentas para tomada de decisão com economicidade, eficiência e eficácia?

A economicidade é uma relação positiva da variação custo/benefício, na busca de aperfeiçoar resultados e busca de menores custos em comparação aos maiores benefícios. O município de Apucarana é um exemplo de bom uso dos recursos financeiros que pode ser aplicado porque faz corretamente o acompanhamento da execução orçamentária e dos processos licitatórios e como manutenção do controle interno. 

Eficiência é o atendimento dos recursos efetivamente utilizados na realização das metas estabelecidas nos planejamentos estratégicos, no plano plurianual, nas diretrizes orçamentárias e na própria definição funcional programática. Treinamentos, qualificação são medidas dos municípios: Araucária, Toledo, Umuarama, Palhoça, Tubarão, Cachoeirinha, Erechim e Uruguaiana.

Eficácia é atender as ações previstas com economicidade, qualidade e criatividade.  Exemplos são os municípios de Araucária e Santa Cruz do Sul que elaboram planos de auditoria.

O sistema de controle interno necessita de um bom programa de informática integrado com os demais setores e que informará através de relatórios os índices necessários para atender as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal assim relata Balneário Camboriú.

Pode-se considerar que a pesquisa teve êxito; porque apenas um município negou participação. Muitos enviaram documentos, decretos, Leis, papéis de trabalho, que foram importantes instrumentos na captação de dados.

A partir dos dados coletados, verificou-se que no Paraná os municípios de Pinhais e Toledo, 2001 e 2002 respectivamente, são precursores na implantação do controle interno municipal, os demais implantaram a partir da exigência do Tribunal de Contas. O Estado de Santa Catarina iniciou com os municípios de Jaraguá do Sul e Tubarão em 2000 e 2001 sucessivamente, os demais municípios foram implantando nos anos seguintes. O Estado do Rio Grande do Sul tem o primeiro município constituído o controle interno municipal no ano de 1988, junto com a Constituição Federal e os demais implantaram em 2001 com a obrigatoriedade da Lei de Responsabilidade Fiscal e exigência do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul.

Para o controle interno ter eficiência e eficácia, um dos fatores imprescindíveis é a autonomia, e o sul do país tem em sua maioria plena autonomia para gerir o controle interno e isto faz diferença na Administração pública como um todo, mas os municípios entrevistados ainda sentem necessidade de melhorias na estrutura, em capacitações, treinamentos e informatizações.

As características ideais atribuídas ao controle como funções são:

1. avaliar o cumprimento das diretrizes, objetivos e metas previstas no Plano Plurianual e eventuais alterações;
2. avaliar o atingimento das metas estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e eventuais alterações;
3. verificar os limites e condições para a realização de operações de crédito e inscrição em restos a pagar;
4. verificar, periodicamente, a observância do limite da despesa total com pessoal dos órgãos e avaliar as medidas adotadas para o seu retorno ao respectivo limite;
5. avaliar as providências tomadas conforme o disposto no Art.31 da Lei Complementar nº. 101/2000, para recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites;
6. efetuar o controle da destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos;
7. acompanhar e avaliar a execução orçamentária;
8. verificar o cumprimento do limite de gastos totais do Executivo, inclusive no que se refere ao atingimento de metas fiscais, nos termos da Constituição Federal e da Lei Complementar nº. 101/2000;
9. avaliar os procedimentos adotados para a realização da receita e despesa públicas;
10. verificar a correta aplicação das transferências voluntárias;
11. verificar a correta aplicação dos recursos destinados aos setores públicos e privado;
12. avaliar o montante da dívida e as condições de endividamento do Município;
13. verificar e supervisionar a escrituração das contas públicas;
14. acompanhar a gestão patrimonial;
15. avaliar os resultados obtidos pelos administradores na execução dos programas de governo e na aplicação dos recursos orçamentários;
16. apontar as falhas dos expedientes examinados e sempre que possível indicar as soluções;
17. verificar a implementação das soluções indicadas;
18. orientar e expedir atos normativos para os órgãos e entidades sob sua fiscalização;
19. apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional;
20. elaborar seu regimento interno, a ser baixado por Decreto do Executivo e desempenhar outras atividades estabelecidas em lei que decorram de suas atribuições.

 Os itens 1), 2)  e 7) atendem ao cumprimento da LRF no que se refere a planejamento, e Silva (2000) coloca que a atualidade revela um cidadão não mais preocupado com a formalidade jurídica, faturas, ou classificação correta das despesas, segundo a lei orçamentária. O que o cidadão espera é uma correta evidenciação dos fatos econômicos e financeiros, de modo que seja possível avaliar a execução dos projetos e atividades e o grau de cumprimento das metas estabelecidas pelo PPA e LDO, pois só assim estará controlando o desempenho da administração com eficiência e eficácia.

A exigência do art. 74 da C.F. ainda em referência aos dois primeiros itens é indicador de desempenho referentes a eficiência e eficácia da gestão pública municipal.

Os itens 3), 4) 5) e 12) tratam do atendimento ao princípio da economicidade, uma vez que controla os limites com gastos referentes a folha de pagamento e o cuidado do não endividamento. Oliveira (1990) explica que ‘‘economicidade diz respeito a se saber se foi obtida a melhor proposta para a efetuação da despesa pública, isto é, se o caminho perseguido foi o melhor e mais amplo, para chegar-se à despesa e se ela fez-se com modicidade, dentro da equação custo-benefício”.

 Os itens 6), 8), 9), 10) e 11), tratam do princípio da legalidade. A análise deste princípio é que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei (artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal). Os municípios deverão ter cuidados para seguir o estabelecido e determinado através da regulação federal, estadual e municipal.    

Dos itens de 13) até 20) tratam de tomada de decisão para ampliação da governança pública municipal e em destaque o item 20) trata da regulação do sistema de controle interno municipal. Wright, Kroll & Parnell (2000), destacam que no caso das decisões coletivas os resultados e efeitos do ponto de vista decisório, são muito mais complexos tendo em vista o número de variáveis e as relações de intercorrências entre elas, o que torna o processo decisório uma atividade dinâmica, criativa, interativa e seqüencial.

 Como sugestão para trabalhos futuros, como a pesquisa envolveu uma análise qualitativa a partir das entrevistas, restringindo-se a municípios de 90.000 a 140.000 mil habitantes na região Sul, seria importante aprimorar ainda mais as características ideais de um sistema de controle interno ampliando a pesquisa para municípios das demais regiões. Seria importante fazer a triangulação como fundamento lógico para constituição de mais fontes de evidência (Yin, 2001), entrevistando pessoas de outros departamentos em cada prefeitura. Sugerem-se novas pesquisas e devem ser direcionadas à implantação de custos no controle interno, aplicação de indicadores e análises de balanços e novas características para implementação do controle interno.