日本公務機關多迂腐？東京靠兩台「傳真機」接收疫情報告

2020年7月，日本有媒體報導東京都靠兩台傳真機來接收疫情報告，讓不少日本民眾開始批判公務機關的落後及迂腐。

其實早在4月下旬，日本就已經有醫師受不了費時費力的手寫傳真通報作業，在網路上用力呼籲改善疫情通報方式。5月上旬，東京都就發生了傳真資料整理疏失造成疫情統計數據疏漏。之後，日本的媒體開始陸續報導公務機關原始的手寫傳真疫情通報方式的問題。到了8月，日本才終於開始改用網路來通報疫情。

在先進國當中，日本的資訊化相當落後。日本資訊化落後的原因很多，主要包括業務環境在資訊化時代之前就已經定型，以及傳統日本型組織的營運心態保守等。

日本的公家機關和民間企業的業務環境基礎，在上個世紀電腦網路還不發達的時代就已經定型。對這些組織而言，資訊化是一種負擔，因為這形同要把過去好不容易建構的基礎打掉重練。

組織越大，過去的基礎的包袱就越大。結果資訊化就像都更一樣，成本大，而且安於現狀的既得利益者會抵抗。只能慢慢等到過去的基礎建設不堪使用，或是沒有人抵抗時，才能逐步汰舊換新。如果組織頂端的決策階層本身的視野狹隘，不關心資訊化問題，或是不敢承擔改革風險，資訊化就會一直被拖延。

日經新聞曾經在2018年6月分析過日本的經團連正副會長的共同特徵。經團連是日本經濟界的龍頭組織，有一名會長及18名副會長，分別來自日本各大企業。當時的19名正副會長的共同特徵是：全員男性、全部是日本人、全部都60歲以上、全部都沒有創業經驗、全部都沒有換工作的經驗。從經團連組織高層人員的經歷完全看不到人才的多樣性。

或許這些人有他們的才能，不過這群從二十多歲開始就一直活在象牙塔內安於現狀，既沒有創業經驗、也沒有換工作經驗的決策高層，能否帶領日本經濟界對應多變的世界局勢，多少會讓人懷疑。不幸中的大幸是2018年當時的經團連會長至少還有關心資訊化問題。上任後，終於在經團連會長辦公室內裝了第一台電腦。但是這也反映了2018年之前日本經團連高層和「資訊化」的距離。

2020年現在，經團連的高層人員雖然有部分更動，不過19名正副會長的共同特徵依然還是完全符合2018年的情況。從經團連高層成員的極度相似性可以看到傳統的日本型組織的共通問題。

日本的公務機關雖然不是企業，但是本質上也是一種傳統組織，所以也有傳統組織的迂腐的部分。這些迂腐的部分會反映在「資訊化」的作業上。

舉例來說，幾年前日本的公務機關流行把Excel的「儲存格」當成方格紙來製作文書表格。這種方格紙Excel文書表格有兩種填法：一種是用電腦填寫。不過「儲存格」本來的目的不是用來當稿紙的格子，所以無法連續打字，非常不方便。另一種填法則是把表格印出來後用手寫，然後用郵寄或是掃描成圖檔後再用電子郵件提交。

日本的公務機關愛用Excel製作格子文書，恐怕只是想製作「印出來後看起來很精美的表格」。完全沒有考慮到填表格的效率問題，也沒有活用Excel的自動化運算分析功能。製作「印出來後看起來很精美的表格」的深層目的，可能是想拿實物討好上司。

從這個現象反映出，這些公務員的上司不關心資料資訊化的問題，甚至可能沒有基本的資訊素養，所以才會讓「Excel方格紙」這種反資訊化的文化橫行。後來到了2016年，有議員開始批判「Excel方格紙」文書的荒謬，日本的公務機關才開始收歛。

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我自己在日本也見識過不少次公務機關悲慘的「資訊化」狀況。

大約在2015年左右，我和東京某個區役所的職員聯絡時，對方用電子郵件寄附加檔案時一定會寄兩封信。第一封信是寄加了密碼的壓縮檔，第二封則是解壓縮密碼的通知信。一開始我還不以為意，不過後來我發現之後的日本公務機關都陸續推動「先寄一封壓縮檔信件，再寄一封密碼通知信」的作業方式。

日本的公務機關推動這種作業方式，可能是為了防止誤寄附加檔案造成業務機密洩漏。但是實際上一般人在寄電子郵件時，收件人的電子信箱的欄位幾乎都是複製貼上，所以只要壓縮檔信件發生誤寄，密碼通知信大概也會一起誤寄。實質上幾乎無法防止業務機密洩漏。這種無意義的作業方式只會浪費寄信和收信人的時間。

其實只要使用有多重確認功能的郵件軟體，就可以大幅降低電子郵件誤寄的機率。不過日本公務機關的決策階層顯然沒有基本的資訊素養，所以才會想出「先寄一封壓縮檔信件，再寄一封密碼通知信」這種整人的作業方式。

我在2017年曾經參加過東京都外圍組織辦的研習會（組織的職員是由公務員兼任）。那個研習會，每天上完課後都要透過網路提交問卷。

一般人聽到網路問卷，可能會聯想到點滑鼠或滑手機的圈選打勾型的網站系統。而且填選完畢上傳後，馬上就可以看到最新的統計結果。不過我參加的那個研習會的問卷是用電子郵件收發，問卷則是用Word製作。

Word並非不適合製作問卷。但是要製作可以提升作業效率的Word問卷，必須要有其他配套作業。而我收到的問卷檔就只是普通的Word文書。部分欄位的間距是用空格硬撐起來的。問卷中的選項部分，還特別註明要填寫者「圈選」出適當的項目。但是問卷檔案本身沒有提供「圈選」功能，填問卷的人必須用Word的「插入橢圓」的功能來「圈選」。猶如在考驗填問卷的人的Word其本操作能力。

至於統計問卷的人必須像選舉開票一樣，把回收的問卷Word檔一個一個打開，一個一個目視檢查大家「插入橢圓」的位置，然後人力統計。那個研習會一天將近有200份問卷。至於意見欄的處理方式，負責業務的職員大概也只能把所有問卷的意見欄的文字一一複製轉貼到別的地方整理。由於每份問卷大約有兩、三個意見欄。所以統計的人要用人工複製轉貼整理約400至600項意見。

本來電腦問卷的優點是大家方便填寫，而且可以自動化統計。製作問卷的職員顯然沒有活用自動化處理的功能，就只是用Word製作了一分「只適合印出來手寫的問卷」。諷刺的是，問卷的最下方還註明了回收專用的電子郵件信箱。這就是日本公務機關資訊化的真相。我填了第一天的問卷後，就馬上寫意見告知負責這個業務的職員問卷格式的問題。不過之後幾週的研習會問卷依然還是「只適合印出來手寫的問卷」。

2018年，我有事情要和東京的某個市役所的職員聯絡，這名職員要我先從市役所網站下載表格填寫資料。當時我下載的表格也是「只適合印出來手寫的表格」。表格中的欄位的高度是用很多「換行符號」撐出來的，只要我在欄位裡打字，欄位的高度就會拉大，整個表格格式會崩掉。由於我對這個市役所的人員的態度心灰意冷，所以那一次我沒有反映意見。

從這些例子來看，日本的公務機關的業務資訊化作業相當表面，就只是用電腦重製過去的手工文書表格，根本的思維還是停留在把文書表格漂漂亮亮地印出來，然後期待民眾用手填寫，再由公務員手工整理。整個組織並沒有思考怎麼利用便利的資訊工具改善業務效率。這也反映了這些組織成員的資訊素養。

除了以上的悲慘的資訊化問題以外，近幾年我參加日本公務機關辦的研習會時，看到的各種文書報告資料也相當「悲慘」。

日本公務機關的文書報告資料常見的特徵是上下窄、左右寬、密密麻麻、沒有重點，而且喜歡用意義不明確的箭頭指向符號。就只有文書配色的「選色」做得比較好而已。但是這些彩色效果並沒有讓資料變得易讀。

這些報告資料愛用上下窄、左右寬的格式，恐怕是考量可以轉用成PowerPoint的資料。結果我遇過的用這些PowerPoint資料做簡報的人，沒有人能把內容完全講完。因為內容實在太多了。除了PowerPoint以外，有時候公務機關印製的出版品也會直接使用這些密密麻麻而且沒有重點的資料。

這個現象反映了日本公務機關的人員沒有思考資訊意義的輕重，就只是把所有的資訊不經篩選全部塞到報告中而已。當然，也可能是因為這些公務員太忙，所以無法製作出良質的報告資料。但是公務機關業務繁重的原因之一，是他們自己沒有活用資訊工具改善工作效率，甚至用錯方法造成自己的業務負擔增加。

每個國家有每個國家內部的問題及包袱。日本民眾批判公務機關的資訊化落後，是因為一般民眾知道資訊化很重要。不過傳統的日本型組織的高層大半輩子是活在非資訊化時代，這些人爬到高層後，也不需要學電腦或用電腦。這些在二十年前拒絕電腦的人，可能沒有資訊化的概念，甚至根本不關心資訊化。

傳統型日本組織的文化中，員工要當服從的乖乖牌才有機會升官。年輕一輩的意見無法上達，或是不受高層重視，組織就會失去革新的動力。這就是日本社會推動資訊化的障礙之一。結果在日本，能推動資訊化的是沒有包袱的新興中小企業。

武漢肺炎對日本社會而言，多少算是一劑猛藥，幾個月之內就讓公務機關長年未改的人工手寫傳真的疫情通報制度進化成電腦網路系統通報。

日本公務機關的資訊化當然還有很多課題，不過至少已經跨出了一步。

本文經作者授權刊登，原文發表於梅と桜 ―日本台湾年軽人的事情―

責任編輯：羅元祺
核稿編輯：翁世航