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行政院非民選，而是對國會負責、受國會高度監督，但縣市首長及議員各有選舉民意，實是二元民主，相當於總統制，地方政府把調閱文件的規範比照中央並不適當，中央和各地方議會應積極立法，建制更完善的資料調閱與聽證權。
文：黃靜芬（現為文書處理人員，曾任社運工作）
台北市政府將疫苗違規施打的政風報告，送給市議會，卻爆發出部分在野議員控訴報告限閱30分鐘的爭端，市府則說這是依據大法官解釋、內政部函文、國家機密法和市議會的法規，而後說法又改變，雖最終不限時提供，但也凸顯出府會關係沒有章法、法治欠奉值得關注。
這次的處理，其實是因循舊規模仿立法院，缺乏法源依據、忽略中央地方的政治制度差異，因為我國地方自治經常不明就理比照中央的，讓市府用一些含混的說法規避監督。
更直接講，此次提供政風報告的摩擦，絕不能用個別議員不遵守議會這角度理解，而是要深刻的體會，這個所謂的密件議長室限閱30分鐘作法，本身就不明究理、缺乏依據，違反明文的議事規則的陋習。更嚴重的是，沒有意識到議會是一個監督者，對於行政體系的說法（即使是公務秘密）絕不能照單全收，甚至要設法突破。
府會關係制度法治不健全，得益的自然是行政權，議會做強力監督缺乏基礎，連帶市民知的權利就受蒙蔽。我國憲法上地方的府會關係規範簡陋，中央法律又未顧及地方政治制度理念其實與中央不同，實務上地方議會也未自行思索就比照中央諸多（未必高明的）作法，讓地方議會自行以立法權發展府會關係、議會監督的法治，一直未能得到生機。
市府錯引法規，把市議會當立法院
市府引用內政部解釋函文（備註），是地方詢問內政部，地方議員有沒有文件調閱權。內政部推論過程做了二次否定，認為第一，就算大法官釋字325有立法院文件調閱權，也是中央，地方議會尚無規定；第二，就算地方議會有相關規定，議會的調閱權也不等於議員個人的調閱權。
查依司法院大法官會議釋字第 325 號解釋略以：「……．立法院為行使憲法所賦予之職權，除依憲法第 57 條第 1 款及第 67 條第 2 項辦理外，得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料，必要時並得經院會決議調閱文件原本，受要求之機關非依法律規定或其他正當理由不得拒絕……」
參照上開解釋意旨，各級地方立法機關於符合若干要件情形下，有依法行使調閱文件之權；惟現行《地方制度法》並無地方立法機關得向有關機關調閱文件之相關規定，且上開所指係立法機關之職權，與民意代表個人之職權無涉。現行民意代表個人行使之職權，一般僅有出席權、發言權、表決權、質詢權等，是故民意代表個人尚無得行使文件調閱權之法律依據。至若以一般人民身分請求行政機關提供行政資訊，當依行政程序法及行政資訊公開辦法相關規定辦理。
市府把函釋凹成調閱文件需要指定處所限閱，事實卻是函釋是在講個別議員沒有文件調閱權，完全沒有提到限制地點時間閱覽文件。
機密更是奇怪的說法，偵查不公開和國家機密保護法市府都講。但刑懲並行，刑事責任與行政責任的追究同事進行，規定在《公務員懲戒法》第39條；診所打疫苗有無符合中央規定順序，也不可能有甚麼外交、軍事、情報機密。如果真涉及偵查不公開，為何政風處自己可以查，但是議會不能看？
Photo Credit: 中央社
被引用的中央立法院法規，本身也混亂不堪
市府說政風處報告是機密資料，議長因此循陋習指定場所限閱。但指定場所限閱其實是《立法院職權行使法》的規定，該法是立法院自行限縮憲法上的文件調閱權，地方議會比照辦理大有問題。
釋字325所確立的文件調閱權，闡明參考資料依委員會或院會決議，文件原本依院會決議，政府機關就須提供。憲法解釋並沒有說，立法院調閱文件，一定要把資料放在一個小房間，每個要進去看的立委還要簽名畫押，《立法院職權行使法》第47條、第52條之所以這樣規定，理由指出「立法院所調閱之文件，數量可能相當龐大，且可能含有機密文件，為利委員之查閱，並確保此等文件之安全，爰為第二項規定」、「為使調閱委員會及調閱專案小組能在不受外界干擾之環境下，提出公正之報告書及處理意見，…在文件調閱過程中調閱之相關人員可能知曉國家外交、國防或擬議中之重大財經政策等事項，依法令仍有保密之必要…」
也就是，立法院考量中央容易接觸國家機密、文件量大、人多事雜，而自己設限。但以地方政務而言，這三個條件會跟中央一模一樣？比照沒有道理，政風報告卻已經關在議長室。
市府一直說本案是依議會規定處理，其實市議會並沒有細究法源依據。台北市議會自己對文件調閱的規定十分簡約，台北市議會專案小組設置及處理辦法第15條：「專案小組得調閱市府相關資料，市府不得拒絕。」，沒有小房間、沒有禁止攝錄、更沒有30分鐘。本案更不是市議會主動組成專案小組要求調閱文件，而是市府先認政風報告為密件公文而送議會。
無論是專案小組調閱，還是機關單位送報告給議會，因為北市議會沒有立院職權法指定處所限閱的規定，議長無權扣其在辦公室，畢竟送議會報告不是只給議長，而是送全體議員，要嘛是不經大會文件逕轉議員，要嘛是透過大會報告這份文件，透過台北市議會議事規則第十二章秘密會議規定，在秘密會議時供議員參閱（而不是在議長室），並經大會討論決議後處理能不能看、要怎麼看的問題。
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議長可以在大會上爭取場地時間的限閱，卻不能自行決定，更不能實際上是議長決定，卻推給不知道從何而來的慣例，來行使法律、自治條例和議事規則都沒有授權的權限。雖然過去議會專案小組，也有如同此次送議長辦公室限閱30分鐘的作法，然而，那是專案小組的決議，並非議長獨斷。
例如2013年4月29日的「雙子星開發招標案專案調查小組」第2次會議就決議「本小組向市政府調閱相關資料，則依本會慣例及祕密會議規定辦理。」這是依照議事相關法規的決議，不是議長自行決定。
順帶一提，即使立法院很愚蠢立法指定場所限閱，也從來沒有30分鐘，而是在正常上班時間內閱覽。北市議會的30分鐘，真不知道是哪裡夢到的。
各地方議會應積極立法，建制議會聽證權
地方自治的法制作業及法規依據，經驗及專業不足，囫圇吞棗的模仿中央作法，屢見不鮮。可是議會監督涉及到中央地方政治制度理念不同，中央不會替地方議會著想最佳方案，地方議會實需積極突破，才能建立合乎當今人民期盼的民主監督力道。
央地政制差異基本上，行政院非民選，而是對國會負責、受國會高度監督、國會握有不信任案為武器，始間接獲得民主正當性，釋字325說文件調閱要決議行之「以符憲法關於立法委員集會行使職權之規定」，原因就在行政對國會整體負責，所以立法院須以集體要求。就此而言，文件調閱權須搭配開議，也可由（多數）決議封殺。
但我國憲法的地方制度，縣市首長及議員各有選舉民意，實是二元民主，相當於總統制。縣市長不對議會負責，議會調查法理基礎，是比照法庭探知事實，獲取必要資訊。《地方制度法》規定的報告、質詢，而非市政咨文、聽證制度，嚴格來說是有問題的，這又是一樁地方法制囫圇吞棗比照中央，在立法上的展現。
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二元民主下的議會倘建制聽證制度，程序上未必要議會逐案決議，如果相關法規明定，授權給個別議員或會外人事，如同檢察官那樣問案，並無不可。但由於相關人士到會證詞，不是基於行政對立法負責的一般性義務，而是像法院開庭那樣釐清某特定事實，所以聽證權不能漫無範圍問東問西、需要提前通知讓被調查人準備，甚至允許到會人與律師同行（即便是市府官員）。
以上只是很粗略的區分，各地方議會基於地方業務繁雜程度、農業縣市或都會區、各地媒體監督密度、人口多寡等，有足夠的差異及需求，建制因地制宜的議會聽證制度。中央法律上的基礎，是《地方制度法》第38條，市府對議會議決案一般性的遵守義務，為確保調查實效，議會更可依據《地方制度法》第26條的3項制定聽證制度的行使組織範圍、對象、證言義務、程序保障，以自治條例課予聽證對象10萬元內的罰鍰。
現行地方議會囫圇吞棗的比照中央，不管法源依據，不管制度理念差異，議會與民主監督薄弱。台北市府自己宣稱的公開透明，若是無法由議會代表市民，揭開行政體系不願自清的一些議題，這樣的公開透明恐怕距離理想的民主政治，仍然相當遙遠。
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責任編輯：丁肇九
核稿編輯：翁世航