談選罷法爭議（下）：國民黨提出的身分證和罷免票數修法，會造成什麼問題？

• 談選罷法爭議（上）：美國、英國、日本的罷免制度，和台灣有什麼不同？

上一篇文章裡，我們大概了解完台灣與美、英、日的罷免制度後，我們回過頭來談立法院吧！

目前在立法院在吵的《公職人員選舉罷免法修正案》，主要有爭議的地方是由國民黨立委許宇甄、傅崐萁領銜提出，想要修的75條、76條、79條、80條、83條跟90條。

國民黨想修的這6條，我認為問題最大的部分是「要求連署要附身分證影本」，以及「罷免同意票要超過當選票數」。

要求連署要檢附身分證影本，只是治標不治本

在我國的《總統副總統選舉罷免法》、《公職人員選舉罷免法》以及《公民投票法》中，目前在人民直接連署的部分，僅有依連署方式申請登記為總統、副總統候選人者，在連署階段才須檢附身分證影本，其他無論是罷免公職人員連署、公投連署都不用檢附。

而過去在「連署要不要附身分證影本」一題，主要都是聚焦於《公民投票法》比較多，早在2007年內政及民族委員會討論《公民投票法修正草案》時，就有討論到相關主題。

而連署參選總統要檢附身分證影本，但罷免公職人員（立委、市長等）或公投時卻不必，平平都是連署，卻有兩種機制，過往也常常在立法院被詬病。

不過，現在看似反對連署要檢附身分證影本的民進黨，過去其實也曾經提過反其道而行的法案，而現在力挺檢附身分證影本的國民黨，過去卻曾大力反對。

政黨立場變變變，到底該聽誰的？

2019年6月17日，立法院內政委員會針對時任民進黨立委蔣絜安提出的《公民投票法》修正版本進行審查，會中雖然國民黨投下反對票，但仍在民進黨的強勢主導下，通過了「須」檢附身分證影本，以避免死人連署的條文內容，但在之後進入院會審查階段，民進黨難敵民間壓力，最終也拿掉了須檢附身分證影本的條文，改以要求建置電子連署系統。

由上述可見，立法院在討論各種選舉、罷免或公投的連署階段是否須檢附身分證影本時，各政黨往往受於政治力左右而搖擺不定。

2019年民進黨之所以會針對《公民投票法》提出要檢附身分證影本的版本，背景其實是為了因應國民黨在2018年提出的三大公投，死人連署狀況猖獗，不過當時，民進黨最終仍懸崖勒馬、撤回了相關條文。而國民黨為什麼那時候反對？當然是為了要護航自己的荒唐公投案啊！如今，國民黨面對「大罷免時代」的壓力，立場也隨之變動，重重打臉了2019年的自己。

而除了藍綠兩黨外，我們也來看看政府機關的立場。

中選會過去一直以來的立場，大多都是支持所有的連署都需要標準一致，要檢附身分證影本以避免死人連署的情形頻生。2013年12月11日的內政委員會會議，時任中選會主委張博雅就指稱當初中選會提出的《公職人員選舉罷免法》修正版本，就主張要檢附身分證影本。

2014年7月30日，時任中選會副主委劉義周在回應時任國民黨立委蔡正元的質詢中，就主張罷免連署也應該要檢附身分證影本。

但直至2016年5月11日的內政委員會會議，時任民進黨立委鄭麗君提案修正《公民投票法》，要求主管機關應建置電子連署系統，中選會才首度表態認為如果有電子連署機制，則免附身分證影本。

但2019年5月8日，立法院內政委員會排審《公民投票法》修正草案，立法院法制局就針對政院版本主張須檢附身分證影本一案表達異議，認為如果須檢附身分證影本，當然便利戶政機關查對，但未必能確定檢附者真有連署的意願，另外，連署名冊不只有領銜人會接觸到，經手人眾多，資料傳送過程中難保不會外洩，也可能讓有心提案者裹足不前，有阻礙公民投票的弊病。

也就是說，檢附身份證影本對於防偽的效果相當有限，如果有心人士硬要造假其實不難，況且，現在我們日常中辦理各項業務，需要檢附身分證影本的時機太多了。

比方說，自由接案者在填寫勞務報酬單時、申請成立人民團體時、申辦手機門號時都要檢附身分證影本，甚至出入部分夜店時，夜店業者還會用過卡機掃描你的身分證呢！許多公私機關，其實都已經持有我們的身分證影本了。

Photo Credit: 中央社

連我們前文所提到的英國、美國、日本，其實也都沒有要求你在罷免連署簽名時須檢附相關證件影本，頂多日本在連署人名冊上，會要求你「蓋印章」，但造假情形仍屢見不鮮。所以，在罷免連署時要求連署人應檢附身分證影本，實在沒有必要，不僅有個資疑慮，更有阻礙罷免連署的嫌疑，正本清源的做法，仍是儘速推動選舉罷免的電子連署系統並建立資安配套措施。

與其檢附身分證，不如儘速完善電子連署系統

目前我國電子連署系統，只有在「公民投票」層面有，而且還是今年4月10日剛上線的，但在《公職人員選舉罷免法》第76條中，有要求主管機關應建置電子連署系統，但時至今日仍未有下文，而在《總統副總統選舉罷免法》或其施行細則中，均未要求主管機關建置電子連署系統，非常可惜。

但在現在的公投電子連署系統中，民眾必須要用自然人憑證插卡才能成功驗證身份並連署，目前自然人憑證要年滿18歲才能申請。

但根據內政部統計，我國18歲以上國人總數計有約2,003萬人，另對照憑證管理中心的最新資料，自然人憑證自2003年上路以來至今僅發出了982萬張卡，佔18歲以上國人數量約49%，亦即我國約有過半符合資格民眾沒有自然人憑證，而這些沒有自然人憑證的國人，就只能紙本連署，最終還是回到一樣的問題。

所以，除了要積極建置選舉、罷免的電子連署系統外，也期盼政府在連署系統中，能新增多元身分驗證功能，比方說台北市政府資訊局在2022年時就推出了「單一身分驗證入口」的機制，如果市民要使用或申辦各項市政服務，可以透過4大登入方式來驗證身分，分別是台北通、自然人憑證、行動自然人憑證及健保卡，或許可供參考。

要求罷免同意票要高於當選票，就是在閹割罷免權

首先，這個部分有個眾所周知的弊病，就是罷免投票的投票率，往往難以跟例行選舉（總統大選、縣市首長選舉）的投票率相提並論，畢竟例行選舉是各黨各派全國動員的結果，而罷免投票往往是只有一個縣市、一個行政區，全國的「共感」並不大，所以就過去經驗而言，罷免投票的投票率都會相對低落。

我們可以來先就各個曾經被罷免過的公職類型來分類，以最近一次的例行選舉平均投票率，來比較該類型公職罷免投票史上最高的投票率（僅列有實際網路可考資料者，如下表）。

由上表可見，目前我國實施罷免制度後，大抵有罷免紀錄的公職人員計有鄉鎮市民代表、村里長、鄉鎮市長、直轄市議員、直轄市長、立法委員這6類，而除了村里長之外，其餘5類的史上最高罷免投票率，都難敵最近一次例行選舉的平均投票率，其中2022的地方大選，甚至還被評為近年投票率較低的一次！

而為什麼村里長的史上最高罷免投票率會高於2022年的全國村里長平均投票率？其實表中陳述的史上最高投票率的村里長罷免案，就是2020年嘉義縣六腳鄉工廠村第21屆村長黃江正的罷免投票，該案的總選舉人數僅有200人，選舉人基數少所以較易動員，同時這一案也是迄今可考範圍的各類型公職人員罷免案中，最高投票率的一案，算是罕例。

除了嘉義縣這一案外，村里長罷免投票率突破6成者就僅有2020年宜蘭縣員山鄉中華村長的罷免案，投票率高達67.77%，其餘往年的村里長罷免案，投票率都不超過6成。

綜上所述，往年例行選舉投票率多落於60%至70%，而罷免的投票率則會減少約20%左右，投票率的基數就過往慣例而言本身就不同，卻還要求罷免同意票必須高於當選票，不僅不公平，更是在阻擋人民的罷免權。

如果「罷免同意票要多於當選票」的門檻通過了，會發生什麼事？

在投票率之外，我們再來講講門檻，目前在罷免投票上，要通過的門檻只有兩個：

1. 同意票要達選舉人總數四分之一。
2. 同意票要多於不同意票。

達成前述兩個條件即罷免成功，但如果國民黨未來用各種手段強推修法，通過第三個門檻，也就是說同意票要多於當選票，門檻提高最多的將是採以「單一選區相對多數決」選出的民選公職人員（區域立委、縣市長）。

假設我今天是新北市民，我想罷免市長侯友宜而且一、二階段連署都通過後，進入罷免投票階段時，就現行法規我只要有選舉人總數四分之一投下同意票（約82.9萬人），並多於不同意票，侯友宜就會被罷免。

但如果國民黨「第三個門檻」通過的話，我就不能只有四分之一的人投票同意票，所需的同意票數瞬間從83萬票暴增到115.2萬（侯友宜2022年當選得票數），姑且不論還要高於不同意票，在罷免案投票率低迷的狀況下，光是同意票要突破115.2萬就根本難如登天。

而再以現在的六都市長為例，任何一個六都市民如果想罷免掉自己的市長，在罷免投票階段，所需「同意票」的門檻將會大幅上升4.6萬到32.3萬票。

7月12日，國民黨在立法院會中重提選罷法修正草案並強推逕付二讀，逕付二讀的條文中，目前雖然沒有要提高罷免門檻，但仍保留了連署須檢附身分證的條文，而且，也無法保證提高罷免門檻的修正草案何時會再重啟。

如果你有耐心看到這邊，你也大概懂了整個修法的環節跟爭點所在，總而言之，立委在罷免權上，如果只是打打嘴炮作秀那就算了，但如果真的要啟動修法程序，則是觸動到人民基本權利的核心所在，不得不慎，更不能像國民黨一樣未經實質討論就胡作非為、粗糙修法。

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責任編輯：丁肇九
核稿編輯：翁世航