雖然川普廢除「網路中立性」管制後引起一片罵聲,但從經濟學的角度來看,在技術發展的層面,市場看不見的手大多會做得比政府的手要好,反而真正能保障網路中立性和科技提升的兩全齊美。
文:普通人的自由主義
美國聯邦通訊委員會廢除網路中立性(Net Neutrality)的管制後,矽谷一片哭天搶地,「混蛋川普的罪狀又加一條」,很多人都預測,科技創新會受到抑制、大公司控制言論、消費者將面臨高昂上網費用等,好像是「世界末日」一樣。但是,老話一句,Relax,事情不是這樣的。
網路中立性的意思是,網路服務提供業者(Internet Service Providers,ISP)保障所有內容業者,像YouTube、Netflix這些串流業者,或是其它新興軟體、App業者,都有同樣直達消費者的權益,沒有任何歧視。也就是讓消費者想看任何網路的內容,都不用擔心ISP會擋。這樣的大義凜然,誰能說不?但就像所有「又要馬兒,又要馬兒不吃草」的政策,網路中立性,也有始所未料的後果。
YouTube、Netflix這些吃頻寬很兇的服務,當然力挺網路中立性。但換個角度想,因為不能歧視內容業者,ISP能夠提供的差別服務不多,也就是說只上網、收電子郵件的老奶奶,和拚命看串流A片的年輕人,寬頻上網交的錢差不多。你可以說是老奶奶在補貼年輕人看A片了。這裡的重點在於,天下沒有白吃的午餐,要ISP包容串流大戶,那就是要ISP從別的地方挖錢出來,如果沒有夠多的老奶奶來補貼,那只好砍設備投資了。而網路科技日新月益,ISP得不斷投資,才能跟上下一代的服務。「殺頭的生意有人做,賠錢的生意沒人做」,網路中立性隱含的就是限制ISP的獲利,也就是限制ISP的更上一層樓。這樣的例子,不是沒有。
歐洲寬頻相對比較落後的國家,像是英國,多半有所謂的「開放使用(open access)」。開放使用什麼呢?最後一哩的到戶服務,像是英國電信BT的到戶網路,得無歧視性的提供給任何合法的私營ISP,這些ISP很多、很雜,但用戶可以隨時更換。這也是另外一種程度的網路中立性,但對英國電信而言,他們有什麼誘因快速的更新網路設備?政府規定錢就只能拿這麼多,不但沒有服務客戶的理由,更不知道要服務什麼客戶,是ISP,還是終端家戶用戶?反觀那些寬頻速度快的國家,絕大多數都是ISP從頭到尾通吃的,他們都是有利可圖,才會一再的提升頻寬速度。
回頭看最近的爭議。聯邦通訊委員會廢除網路中立性規定,其實只是更大層面下鬆綁的一環而已。歐巴馬政府想用政府干預的方式,確保網路中立性,並幫助科技快速升級。而川普政權,則是認為政府全面退出監管,市場的競爭,反而真正能保障網路中立性和科技提升的兩全齊美。這是對新興科技產業認知的歧異,也是對政府角色認知的不同。要了解誰對誰錯,要先知道什麼時候政府介入監管產業是合理的。
經濟學家大致同意在四種情況下,政府介入產業經營可能提升效率,是增進公益的。
- 一是公共財,如國防,政府不做,就沒人會做;
- 二是資訊不對稱,如計程車業,政府不介入,沒人敢搭車;
- 三是有「外部性」或是「網路效益」,如傳統水電等公共事業,因為建設的不易,有天生的壟斷性,政府得直接把手伸進去管;
- 四是市場失靈,如人為壟斷
除了這四種情況外,市場看不見的手,都會做的比政府看得見的手,來得好。
政府監管「網路中立性」的立論,是因為網路服務有外部性,或者說有天然壟斷、寡佔的現象,所以政府要介入。如果家家戶戶上網的選擇都只有一個,那這個ISP的權力會很大,Netflix能不能進到你家的電視,不是取決於你有沒有錢付月費,而是ISP高不高興,那政府當然要管。這也是Netflix和擁有YouTube的Google,之所以是遊說「網路中立性」最大力的業者,不拿政府壓著ISP,他們生意就別做了。
這是歐巴馬政府的看法,但「又要馬兒好,又要馬兒不吃草」的問題就快出來了。ISP一個個都在觀望到底政府要管到什麼程度,因為「網路中立性」所依據的法規,居然是一百年前的電話服務規定,拿這些過時的規定拿來管現代的網路,業者很怕,所以投資的腳步放慢了。
更大的問題是,ISP真的是天然壟斷嗎?
如果民眾寬頻上網只能用僅此一家的cable(電纜),那當然得像水電一樣的管。但科技日新月異,年輕人上網的方式多著很,固網電話的DSL,手機上網的tethering,都是cable的競爭者。而且現在很多家戶,cable的選擇也不是只有一家。如果市場充滿了競爭,誰怕ISP擋服務?A公司因為你一直看A片而放慢你速度,讓你看毛片,你就選B公司,付多一點錢,看個過癮,有什麼問題嗎?C公司和Netflix幹起來,不讓放Netflix,你就打電話威脅要換到D公司,C公司還敢拿翹嗎?正因為市場已經發生這樣的改變,ISP的競爭,越來越激烈,Netflix很巧妙的也不再支持「網路中立化」了。
對消費者而言,我們要ISP競爭,但也要ISP多元化競爭,不是只拚價錢。這世上多的是寧可花錢買好服務的客人,為什麼政府要剝奪他們的選擇呢?
到頭來,因為時代的變化,之前列在政府監管的四種情況,也逐漸發生改變。像是乘客、司機資訊不對稱的計程車業,原本得政府監管才行,現在有科技,Uber、Lyft可以都不用政府插手。又如水電等公共事業。等到太陽能和電池普及了,沒有什麼網路效益的問題,電力哪裡需要政府監管、經營?而論到市場失靈,有時候,政府都是太快下結論,急著插手。現在誰還記得微軟「壟斷」電腦作業系統的事?政府管得再勤、再精,都沒有科技的發展和蘋果的競爭來得有效。因此,把「網路中立化」的廢除,當成科技發展的末日,那實在是太小看市場的力量,太小看科技創新的速度了。
責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航