El impuesto al CO2 en frontera en Europa: en qué está, sus problemas y alternativas

La Comisión Europea, el Parlamento y el Consejo han llegado hoy a un acuerdo parcial para establecer un impuesto a las emisiones de CO2 asociadas con las importaciones a la UE, conocido como CBAM. ¿Qué es lo que hay que saber de esta política crucial? Va resumen de nuestro trabajo al respecto hasta ahora desde EsadeEcPol.

1 Cómo funciona ahora

El actual sistema para que empresas y consumidores asuman el coste de las emisiones industriales en la Unión Europea se basa en un mercado de derechos de emisión que exime a los bienes estén expuestos a competencia externa. 

Como resultado, disminuye el incentivo para reducir las emisiones: aunque el precio por derecho de emisión (correspondiente a 1tn) dentro del sistema ha rondado los 30-35€ en los últimos años, el precio efectivo en España fue estimado por la OCDE en menos de 15€ en 2015.

2 La solución propuesta

Para ayudar a cerrar esta brecha en España y en todo el continente, la Comisión Europea propuso en julio de 2021 un Mecanismo de Ajuste en Frontera (CBAM) para gravar importaciones en función de sus emisiones. 

Los sectores contemplados inicialmente eran la electricidad, el aluminio, los fertilizantes, los productos siderúrgicos y el cemento. El horizonte: que estos productos estén igual de gravados que los europeos. ¿Qué tiene de nuevo el acuerdo parcial de hoy? Que se amplía a otros productos, especialmente tres: hidrógeno; ciertas emisiones indirectas bajo condiciones específicas; algunos bienes precursores e intermedios hechos con hierro y acero como tornillos, tuercas y similares.

En nuestra primera evaluación de la propuesta original de la Comisión, encabezada por nuestro senior fellow de Transición Verde Pedro Linares , anticipamos una serie de potenciales problemas que vale la pena repasar a la luz de las novedades del acuerdo de hoy.

3 El problema de la cometitividad 

La propuesta del CBAM no exime a los exportadores europeos de pagar el precio del carbono. SI los productos europeos, más limpios pero menos competitivos, acaban siendo expulsados de los mercados internacionales, la demanda (y, por tanto, la producción) se desplazará hacia productos menos limpios. 

Además, la aplicación del CBAM sólo a algunos sectores de materiales básicos puede crear un desplazamiento de las importaciones hacia productos manufacturados que los incorporen sin tener que pagar el precio del carbono gracias a las estrategias de evasión arriba descritas.

Estos productos suelen tener un mayor valor añadido, lo cual podría dañar a las industrias manufactureras locales. En España, la del automóvil está particularmente expuesta.

El nuevo acuerdo incorpora novedades insuficientes para cubrir al CBAM contra estos problemas. Aunque amplía el rango más allá de los materiales básicos iniciales, los riesgos no desaparecen.

En junio Pedro Linares y nuestra economista Natalia Collado Van-Baumberghen publicaron la primera estimación empíricamente rigurosa del impacto del CBAM sobre la competitividad. Aunque habría que ajustarla con los nuevos productos, entonces ya veíamos que:

- Los productos más básicos eran los más afectados. A medida que se avanza por la cadena de valor, los incrementos de precio resultado del aumento de costes se van mitigando.

- Los productos que más aumentan su precio son aquellos con mayor contenido en metales, plástico o cemento.

También observamos que el impacto de la CBAM será mayor en aquellos sectores productivos con mayor exposición a los mercados internacionales, como los sectores de automoción, maquinaria, metalurgia, minerales no metálicos o plásticos. La inclusión de las emisiones indirectas y de algunos precursores/bienes intermedios, como se hace en el nuevo acuerdo parcial, aborda parte de estos problemas, pero probablemente se quedará corta, ya que los bienes de alto valor añadido siguen fuera del ámbito de aplicación de la actual configuración de la CBAM. El nuevo acuerdo también deja explícitamente para posteriores negociaciones la cuestión de cómo se eliminarán las actuales exenciones para los productores locales expuestos a la competitividad, algo que impide medir bien la gravedad del impacto en los sectores expuestos.

*A todo lo anterior hay que añadir los posibles efectos de la inflación: la fijación del precio de las emisiones, aunque sea de alcance limitado, producirá probablemente una subida de precios, especialmente preocupante en el contexto inflacionario actual. 

4 El problema de la medición 

La verificación de todas las etapas de producción de los bienes importados es casi imposible. El grado de especificidad exigido ofrece un número de lagunas difícil de prever y da lugar a tácticas destinadas a eludir la tarificación del carbono. 

Al mismo tiempo, los importadores podrán:

1⃣ Dejar los productos no certificables para los mercados nacionales o de terceros países.

2⃣ Enviar sus productos a Europa a través de rutas indirectas para beneficiarse de condiciones menos severas establecidas por otros países. En este caso, será crucial la labor de adecuar hasta el más mínimo detalle el nuevo sistema CBAM con los sistemas existentes de terceros países.

Además, cuando las emisiones reales de los productos importados no pueden ser verificadas, la Comisión propone recurrir a medias por defecto (ya sea la media de las emisiones del país exportador o, más probablemente, la media del 10% de los principales emisores dentro de la UE). Ambas ofrecen mucho margen a los productores no europeos que se sitúan por encima de ambas medias, por lo que no tienen prácticamente ningún incentivo claro para bajar. Por último, los que están en la media o justo por encima de ella podrían verse tentados incluso a aumentar su nivel de emisiones actual, produciendo el efecto contrario, por ejemplo, el sector del cemento, muy destacado en España.

Con el nuevo acuerdo: 🟢 la inclusión de nuevos productos en la próxima configuración de las CBAM dificultará algo las fugas en la cadena de valor 🔴 pero la verificación seguirá siendo complicada y abierta a estrategias de elusión

5 Una alternativa

Nuestro senior fellow Pedro Linares propuso una manera de resolver estas cuestiones a través de una contribución climática o impuesto especial para el período de transición que se aplicaría sobre los materiales básicos. Esta contribución se calcularía aplicando el precio del régimen de comercio de derechos de emisión a un factor estándar de intensidad de CO2 para cada material basado en el punto de referencia de la UE para las emisiones, tanto a la producción nacional como a las importaciones. Esta alternativa aportaría seis ventajas clave:

1 No es una medida comercial, sino doméstica (similar al IVA), y por tanto no tiene que ser aprobada por la OMC, lo que permite una aplicación más rápida.

2 Abarca una gama más amplia de productos y elimina los incentivos a la sustitución de importaciones.

3 Al ser un impuesto especial, permite excluir a los exportadores de su pago. Sin embargo, si la UE quiere evitar que se exporten productos sucios, podría fácilmente eximir el impuesto especial sólo parcialmente y así penalizar los procesos que más emiten, aunque estén orientados a la exportación.

4 Al establecer un valor estándar para las importaciones (al igual que para la producción nacional) se evita el “greenwashing”.

5 Garantiza una importante fuente de ingresos que puede destinarse a la descarbonización industrial a modo de red de seguridad para los sectores más afectados, con especial atención a sus trabajadores, o a ayudar a terceros países a descarbonizarse.

6 Dado que las emisiones industriales ya están penalizadas por el impuesto especial, la asignación gratuita podría continuar, para evitar la doble imposición. Sin embargo, esta asignación gratuita podría concederse sólo si está sujeta a planes específicos de descarbonización. 

Cierto es que esta medida implicaría potenciales problemas, que en cualquier caso podrían enfrentarse o rebajarse:

• El hecho de que no sea una medida comercial no significa que no deba negociarse con terceros. Sin embargo, esto puede facilitarse si una parte de los ingresos, como ya se ha mencionado, se utiliza para ayudar a estos países a descarbonizarse.
•  Un impuesto especial europeo debe ser aprobado por unanimidad por los Estados miembros, lo que sin duda puede ser difícil. Sin embargo, esto puede evitarse si el impuesto especial se incorpora como un elemento más del ETS. En este caso, bastaría la aprobación por mayoría.
•  Fijar el impuesto especial en el valor de referencia de la UE seguiría beneficiando a los productores más sucios del extranjero, ya que solo pagarían por las emisiones de referencia, no por las reales. Por lo tanto, la medida debería complementarse con ayuda exterior. para ayudar a terceros países a descarbonizarse.

Tras el acuerdo parcial de hoy, el proceso de diseño final del CBAM continuará el domingo y más allá, hasta su activación prevista en el último trimestre de 2023. Desde EsadeEcPol seguiremos de cerca este proceso con nuevos datos, análisis y evaluaciones para contribuir a una política más eficaz y justa basada en lo que nos dicen las pruebas.