La Leyenda de los Planes de Cierre

Escribo este artículo para las personas no relacionadas a la minería, y estando seguro de que el argumento manifestado recientemente, de hacer cumplir los planes de cierre para cerrar minas en operación es una estrategia, más que producto del desconocimiento de la legislación.

El Gobierno ha decretado el cierre de cuatro operaciones mineras, y ha sustentado su legalidad en el hecho que las operaciones poseen planes de cierre con fechas de cierre establecidas, y que en realidad no se está cerrando ilegalmente las operaciones, sino que se está haciendo cumplir el plan de cierre.

De esta manera el Gobierno crea una leyenda para cerrar operaciones mineras de manera ilegal, destruyendo la seguridad jurídica para operaciones mineras, pero envolviéndolas de un halo de legalidad.

A continuación, trataré de explicar de manera simple algunos conceptos y la secuencia de procesos que se llevan a cabo durante la operación de una mina para entender por qué este acto del Gobierno es ilegal.

Fases de un Proyecto Minero

Un proyecto minero consta de varias fases, se inicia con la exploración que determina inicialmente la existencia y magnitud de los recursos. Cuando la exploración demuestra que existe una cantidad de recursos minerales que podría sustentar una operación, se pasa a la siguiente fase, el diseño. En esta fase se realizan los estudios para establecer si la explotación de los recursos identificados es factible económica y ambientalmente. Si se demuestra la factibilidad, se iniciará el proceso de obtención de permisos (la certificación ambiental entre ellos), para pasar a la fase de construcción y operación.

Sin embargo, durante la operación minera la exploración no para, se sigue explorando para determinar los recursos minerales de manera más detallada y por supuesto, para buscar más recursos que puedan ser explotados. De encontrarse recursos adicionales, se inicia el ciclo nuevamente, se establece la factibilidad económica y ambiental de su explotación, la obtención de los permisos y la construcción de la infraestructura necesaria. Es un proceso iterativo que se realiza a lo largo de la vida de la mina.

Cuando ya no se encuentran recursos que puedan ser explotados de manera económica, se prepara el plan de cierre final, y una vez establecido el cronograma la mina inicia el proceso de cierre.

¿Qué es un Plan de Cierre?

Expresado de manera simple, el plan de cierre describe las medidas a realizar para que el área utilizada por una mina sea rehabilitada y pueda tener un uso posterior compatible con el área circundante. Comprende una garantía financiera que cubre los costos del cierre, lo cual evita la generación de nuevos pasivos ambientales en caso de que alguna empresa decida no llevar a cabo el plan de cierre.

Toda infraestructura que construya una operación minera y cualquier actividad que realice debe poseer certificación ambiental y permisos sectoriales. La certificación ambiental la da el Estado a través de la aprobación de un Estudio de Impacto Ambiental, a través del cual el Estado reconoce que el proyecto es factible ambientalmente.

El plan de cierre está subordinado a la certificación ambiental. Por ley, en el plan de cierre se debe incluir toda la infraestructura aprobada en la certificación ambiental, ya que en caso contrario esta no tendría permiso.

El ciclo es el siguiente: un proyecto solicita certificación ambiental de un proyecto o expansión y luego de obtenerla, debe modificar su plan de cierre para que refleje la certificación ambiental aprobada. Así también debe establecer las garantías para el nuevo monto del plan de cierre. Es decir, el plan de cierre aprobado de una operación minera no es necesariamente el plan de cierre final, es la descripción de las actividades de cierre que corresponde al proyecto aprobado a ese punto de tiempo.

¿Cuáles son las consecuencias de la decisión del gobierno?

Conociendo el proceso de desarrollo de una operación minera, es claro que se inicia con la presentación del proyecto inicial y de los proyectos de extensión, y concluye con la ejecución del plan de cierre referido al proyecto. 

Por lo tanto, obligar a una operación a cerrar haciendo cumplir el plan de cierre actualmente aprobado, no es hacer “cumplir la ley”, sino eliminar el derecho de un titular a presentar un proyecto de expansión y no por razones técnicas, sino políticas. Es en realidad una manera soterrada de prohibir la continuación de la actividad minera. 

De mantenerse esta decisión, y al tener todas las operaciones mineras un plan de cierre aprobado, el gobierno le estaría poniendo fecha final a la actividad minera en el Perú. Si se consideran los planes de cierre aprobados actualmente, solo alrededor de 10 minas entre medianas y grandes seguirán operando después del 2030. 

Un aspecto que no ha sido comentado es la subordinación de las decisiones de entidades técnicas a las conveniencias políticas del Gobierno. Tanto las aprobaciones del plan de cierre, como la aprobación de proyectos de explotación o de extensión están a cargo de instituciones técnicas, ya que las evaluaciones deben ser de orden técnico. Cuando el Gobierno toma la decisión política en una reunión con comunidades de no extender la vida de una operación minera, elimina la evaluación técnica independiente de proyectos.

Esto es gravísimo. En el futuro los proyectos obtendrán certificación ambiental y los permisos serán otorgados cuando sean políticamente convenientes al Gobierno (o a sus amigos). ¿Actuarán en el futuro las instituciones técnicas del Estado siguiendo un criterio político y no técnico?

Finalmente, si se piensa que este es un problema exclusivo del sector minero o de las industrias extractivas, debo recordar que otros sectores también poseen planes de cierre o abandono. Además, las instituciones mencionadas también tienen competencias sobre otros sectores productivos.