¿SE VIENE UN SALTO DE CALIDAD A LA AUSTRALIANA?

Este artículo lo terminé ayer (4 de julio de 2024) basado en noticias y especulaciones y me había reservado el día de hoy para revisarlo. Pero nuestra Argentina no da respiro. Federico Sturzenegger es el nuevo Ministro de Desregulación y Transformación del Estado. Creo que todavía es importante contar esta historia para comprender mejor lo que, de acuerdo a comentarios y notas periodísticas, inspira al nuevo ministro. Lo comparto con ustedes.

Como muchos de ustedes saben, nací en Argentina pero gran parte de mi vida transcurrió muy lejos de aquí. Australia fue mi hogar y el lugar donde crecí, estudié y tuve mis primeras experiencias laborales. De hecho, entiendo que tengo el raro honor de ser el primer argentino en recibirse de abogado en la historia de ese país.

Por eso toda la información que comenzó a circular últimamente sobre la llegada de Federico Sturzenegger y su intención de recrear en Argentina un ente parecido a la  Comisión Australiana de la Competencia y del Consumidor (ACCC), un ente regulador que tiene como objetivo asegurar la libre competencia, ordenar y simplificar los sistemas de regulación prexistentes y asegurar que los consumidores tengan un verdadero recurso de protección que limite los excesos dentro de un ambiente de competencia y libertad, y obviamente el tipo de simplificación legislativa y desregulación que acompañó su segunda etapa de vida a partir del 2010, hizo que en seguida sintiera que, tal vez, podía aportar a la discusión contando un poco de la trastienda de esta legislación australiana y su historia.  

En el mundo globalizado y competitivo de hoy, la regulación y supervisión de la competencia y la protección del consumidor son esenciales para el buen funcionamiento de los mercados. Este artículo explora cómo un organismo similar podría adaptarse y funcionar en Argentina, considerando la estructura, funciones y desafíos específicos del contexto argentino, y promoviendo una visión de desregulación y simplificación de la economía y sus procesos.

El problema australiano

La Comisión Australiana de la Competencia y del Consumidor (ACCC) es un organismo creado en 1995 para ejercer las responsabilidades creadas a partir de la Ley de Prácticas Comerciales de 1974 (Trade Practices Act 1974 (“TPA”)). La ACCC ha desempeñado un papel crucial en estos aspectos, promoviendo la competencia justa y protegiendo a los consumidores a través de la aplicación de leyes y regulaciones eficaces. Su rol inicial se veía complicado, si se quiere, ante la coexistencia de más de 10 legislaciones paralelas que actuaban en espacios comunes a sus funciones.

La primera pregunta que debemos hacernos es si es un ente regulador o desregulador. La verdad es que es un ente ejecutor con amplios poderes y con capacidad para proponer cambios en la legislación dentro de todo su ámbito de influencia. Las leyes que lo crearon tuvieron al principio, intención regulatoria y en la segunda etapa (con la nueva ley a partir de 2010) una incumbencia que nace de un ejercicio desregulador y también regulatorio.

La actual versión de la ACCC fue reformulada durante el gobierno laborista del Primer Ministro Paul Keating con apoyo del Partido Liberal/Nacional y como resultado de la nueva Ley de Competencia y Consumo de 2010 (Competition and Consumer Act 2010 (Cth)) en Australia. La CCA, que reemplazó a la Ley de Prácticas Comerciales de 1974 (Trade Practices Act 1974 (“TPA”)), consolidó 13 leyes distintas para crear un régimen más coherente y actualizado, enfocado en la protección del consumidor y las pequeñas empresas en un marco de promoción de una economía abierta y verdaderamente competitiva.

Algunos se preguntarán cómo puede ser que un ente creado por un gobierno laborista se inserte en una visión liberal de la economía, que enfatiza la importancia de mercados libres y competitivos, con mínima intervención gubernamental.

Para eso es necesario hacer aquí un pequeño paréntesis  para aclarar algo muy “australiano”. Es importante comprender la visión de los Laboristas y de la tradicional coalición Liberal/Nationals en Australia. En un sistema marcadamente bipartidista, estos dos grupos están ubicados, desde hace décadas, hacia la centroizquierda y la centroderecha respectivamente de una visión liberal capitalista clásica. Por ende, el Laborismo australiano, lejos de la tradición filo socialista de sus comienzos, es simplemente lo que podríamos denominar, el lado más social de una visión capitalista tradicional.

Para empezar – lo desarrollaremos más adelante- la unificación de entes reguladores en uno solo permite tener una visión más sistémica y holística del tema, evitando la superposición de regulaciones y la típica “maraña” legal y burocrática que tiende a ocurrir en estos casos. Eso era un tema que, sin importar partido, era necesario enfrentar y había consenso en el sentido de que la simplificación debía generar un sistema más limpio y transparente que hiciera mucho más simple la tarea relacionada a la defensa del consumidor y, obviamente, en todo lo relacionado al fomento de la libre competencia.

Por el otro, es necesario entender qué fue lo que motivó la nueva ley y las nuevas reglas en 2010.  El gobierno del entonces PM Keating se centró en implementar reformas económicas significativas destinadas a aumentar la competencia y la eficiencia en la economía de su país. El establecimiento de una reformada y robustecida ACCC fue parte de una agenda más amplia para desregular varios sectores, mejorar la competencia y promover el comercio justo.

Dentro de esa política más amplia, el rol de la ACCC fue un elemento central de la Política Nacional de Competencia (NCP, por sus siglas en inglés), una propuesta nacida en 1991, y que había estado enfocada por muchos años en mejorar la competitividad del país. Keating considera en ese momento que uno de sus objetivos pasaba justamente por  mejorar la productividad y el crecimiento económico a través del aumento de la competencia. La NCP entonces fue central dentro de un conjunto integral de reformas destinadas a eliminar las barreras regulatorias, garantizar mercados competitivos y beneficiar a los consumidores con mejores precios y servicios.

Al mismo tiempo, se eliminaron otras barreras, esas que típicamente y sin importar el país, comienzan a generar la creación de todo tipo de entes desreguladores y reguladores desasociados uno del otro y que paulatinamente generan una maraña de reglas, dictámenes, jurisprudencia y todo tipo de trabas que imposibilitan el normal y libre movimiento de la economía. No se trata aquí de eliminar las reglas positivas para la competencia ni las protecciones para los individuos, sino de quitar del camino la maraña burocrática y legal que impide el normal funcionamiento del sistema.

Australia tenía en ese entonces un marco regulatorio fragmentado como el argentino, con múltiples agencias estatales y federales supervisando la competencia y la protección al consumidor. La ley buscó unificar y fortalecer estos esfuerzos regulatorios bajo un solo organismo nacional, asegurando consistencia y efectividad en la aplicación de las leyes de competencia y la protección de los derechos del consumidor.

Y aquí está el otro tema: Esta "renovada" (post 2010) ACCC tiene un claro doble mandato: mejorar la competencia y proteger a los consumidores. Este enfoque en la protección al consumidor tenía como objetivo asegurar que los consumidores se beneficiaran de mercados competitivos a través de mejores opciones, precios más bajos y una calidad de servicio mejorada. Pero para que esto suceda, debía ser un ente con “dientes”.

Por esta razón, el establecimiento de la reforzada ACCC tenía – y tiene- un mecanismo sólido para abordar la conducta anticompetitiva, como prácticas monopolísticas, cárteles y abusos de poder de mercado. La comisión tiene un “long reach” (largos brazos) en términos de la defensa de la competencia y de la eficiencia económica.

En 2023, por ejemplo, propuso reformar las leyes de fusiones en Australia. De hecho, la ACCC planteó un nuevo régimen, cambios en la prueba de reducción sustancial de la competencia (substantial lessening of competition o SLC) y nuevos factores a considerar en la evaluación de fusiones bajo la Ley de Competencia y Consumo de 2010.

Estas reformas buscan mejorar la capacidad de la ACCC para evaluar fusiones que puedan disminuir la competencia, especialmente en mercados con altas barreras de entrada o grandes incumbentes. La propuesta incluye requisitos de notificación obligatorios para transacciones que superen ciertos umbrales, retención de poderes de evaluación para transacciones menores, y la introducción de factores adicionales como la pérdida de competencia potencial y el aumento del control de datos.

Estas medidas pretenden asegurar que la ACCC pueda proteger mejor los mercados competitivos y a los consumidores en Australia, adaptándose a un entorno económico en transición. Esto suena a muy intervencionista a primera vista, pero en realidad, forma parte de un sistema que tiene el claro objetivo de garantizar un sistema competitivo, globalizado, abierto y justo. Esta facultad para investigar y tomar medidas contra las empresas que se involucraran en prácticas que perjudicaran la competencia y el bienestar del consumidor tampoco es localista. Al contrario, está basada desde un comienzo en las mejores prácticas internacionales en política de competencia y protección al consumidor, como una manera de que estas acciones permitan que la economía australiana sea no solo competitiva internamente, sino también, a nivel mundial.

Más allá de algunas quejas, la idea es que, en lugar de imponer una regulación pesada, la nueva ley simplificó y la ACCC se centró en fomentar un entorno donde la competencia pueda florecer sin interferencias indebidas de monopolios o prácticas desleales. Su función principal es garantizar que todas las empresas, grandes o pequeñas, puedan competir en igualdad de condiciones, lo cual es fundamental para la eficiencia del mercado y la innovación.

De hecho, esta ley introdujo importantes cambios como el régimen de garantías al consumidor y términos contractuales injustos, facilitando el cumplimiento y la acción legal por parte de la Comisión. Las garantías del consumidor, que antes eran términos implícitos, ahora son derechos estatutarios que brindan más seguridad a los consumidores. Además, los términos contractuales injustos permiten anular cláusulas que causen desequilibrios significativos en los contratos estándar. La CCA también introdujo sanciones pecuniarias civiles para fortalecer la capacidad de la ACCC de hacer cumplir la ley, mejorando la seguridad de los productos y los mecanismos de retirada del mercado.

Al prevenir y sancionar prácticas anticompetitivas, la ACCC ayuda a mantener mercados abiertos y competitivos, promoviendo así la libertad económica y la eficiencia del mercado. Además, su rol en la protección del consumidor asegura que los mercados funcionen de manera transparente, lo cual es crucial para mantener la confianza de los consumidores y fomentar un entorno donde se puedan tomar decisiones informadas.

Po todas estas razones, digamos en este sentido, que la ACCC y la Ley de Competencia y Consumo de 2010 no son obstáculos, sino facilitadores de los principios liberales y capitalistas, actuando como guardianes de las reglas del juego que permiten que las fuerzas del mercado operen de manera efectiva y justa.

El Problema argentino

Argentina enfrenta numerosos desafíos económicos y estructurales que afectan la competencia y la protección del consumidor. La economía argentina ha sido históricamente volátil, con periodos recurrentes de alta inflación, devaluación de la moneda y controles de precios. Estas condiciones han creado un entorno complicado para las empresas y consumidores, caracterizado por prácticas comerciales desleales, cartelización, falta de transparencia en los mercados y una débil protección de los derechos del consumidor más allá de la maraña de regulaciones.

La falta de un organismo robusto y eficaz que supervise y regule la competencia y proteja a los consumidores agrava estos problemas. Actualmente, las instituciones encargadas de estas funciones en Argentina están fragmentadas y carecen de la independencia y los recursos necesarios para operar de manera efectiva. Esta situación ha llevado a la proliferación de prácticas anticompetitivas, tales como los monopolios y oligopolios, así como a una protección insuficiente para los consumidores frente a abusos comerciales.

El problema de la competencia y la protección del consumidor en Argentina puede atribuirse a varias causas interrelacionadas. En primer lugar, la falta de un marco regulatorio coherente y efectivo ha permitido que las prácticas anticompetitivas prosperen. A menudo, las leyes existentes no se aplican de manera consistente, y las sanciones por violaciones son insuficientes para disuadir comportamientos ilegales.

En segundo lugar, la falta de independencia y recursos de las instituciones encargadas de la regulación ha limitado su capacidad para actuar de manera efectiva. A menudo, estas instituciones se superponen regulatoriamente como capas de un milhojas burocrático, generan costos innecesarios ante la multiplicación de estructuras, o están sujetas a influencias políticas y económicas que minan su autonomía y efectividad. La burocracia y la corrupción también han jugado un papel significativo en la limitación de la capacidad de estas instituciones para llevar a cabo sus funciones.

En tercer lugar, la falta de educación y concienciación entre los consumidores sobre sus derechos y cómo defenderlos ha contribuido a la vulnerabilidad frente a prácticas comerciales abusivas. Sin un conocimiento adecuado de sus derechos, los consumidores no están en posición de exigir una mayor transparencia y equidad en los mercados.

La situación también presenta una serie de dilemas morales y éticos. La existencia de prácticas anticompetitivas y la falta de protección adecuada para los consumidores no solo afecta a la eficiencia económica, sino que también tiene implicancias profundas. Los consumidores, especialmente aquellos de menores ingresos, son los más perjudicados por las prácticas comerciales abusivas y la falta de competencia  y oferta en los mercados.

Además, la falta de una regulación eficaz perpetúa las desigualdades económicas, ya que las grandes empresas y los monopolios pueden aprovechar su posición dominante para maximizar sus beneficios a expensas de los consumidores y las pequeñas empresas. Esto crea un ciclo de pobreza y exclusión económica que es difícil de romper sin intervenciones regulatorias y/o desregulatorias adecuadas.

La corrupción y la influencia política sobre las instituciones reguladoras también plantean serias preocupaciones en este sentido. La falta de transparencia y rendición de cuentas en estas instituciones socava la confianza pública y perpetúa un sistema en el que los intereses de unos pocos prevalecen sobre el bien común.

¿Puede funcionar?

Claramente, durante décadas hemos intentado llevar adelante propuestas equivocadas, mientras hemos utilizado nuestra economía como tubo de ensayo para experimentos de políticas económicas que no han funcionado en ningún lado. De hecho, la Argentina es un compendio de las políticas económicas fallidas del mundo de los últimos 80 años.

Hoy requerimos de menos soberbia y de una visión práctica y “despolitizada” de estos asuntos. Con minoritarias excepciones, la gran mayoría de los partidos políticos de nuestro país abrazan, de una u otra forma, la teoría capitalista (y era hora cuando hasta Rusia y China ya entendieron hace mucho tiempo que el socialismo, al menos en términos de política económica, no funciona).

Para abordar estos problemas, Argentina podría beneficiarse de la creación de un organismo similar a la ACCC y por sobre todas las cosas, de una especie de Plan para una Argentina Competitiva. Esto podría tomar la forma de organismo descentralizado, secretaría o ministerio. En todo caso, esto es lo menos importante. Lo que sí importa, es que debemos abrazar algo parecido a un plan, y que el “reach”, la capacidad de intervenir directa e indirectamente para asegurar una economía competitiva sea amplio y, por lo tanto, sea un garante de la construcción de una Argentina más justa e inclusiva.

Por años hemos escuchado que la inclusión pasa por prácticas que terminan convirtiendo a un enorme porcentaje de la población en dependientes de un Estado que pareciera nutrirse mágicamente de energía del espacio, cuando en realidad, el  Estado se financia, en un principio al menos, de que quienes trabajan esforzadamente y agregan valor a la sociedad y a la economía cada día. Ante una economía en crisis, ante la falta de competencia y competitividad, podemos seguir pasando leyes y creando oficinas repletas de gente, que el problema sigue siendo que cada vez son menos los que participan activamente de la economía y cada vez más lo que dependen de estos.

Desde ya, no hay fórmulas mágicas, y la mera creación de otro ente más o la sanción de otra ley no garantiza el éxito de esta propuesta. Abrazar un plan con el objetivo claro de incluir a la gran mayoría dentro de un sistema activo, competitivo y generador de empleo puede ser vital para superar los ciclos de depresión, calma chicha, bonanza corta, inflación y nueva depresión. Sin embargo, esto requiere de un compromiso enorme para abandonar prácticas que nos han llevado a un continuo declive social, económico e institucional durante los últimos 80 años.

La clave aquí sería tener objetivos claros y compromiso profundo con el cambio. Y una comprensión evidente de que la solidaridad y la justicia social no están en la dádiva que obliga a la sumisión, ni se limita a la ayuda puntual a quienes más lo necesitan (aunque esto sea parte de construir una sociedad más justa), sino en la construcción de un sociedad sostenida por la libertad, repleta de oportunidades de todo tipo, justa en su esencia y competitiva, para que genere amplias oportunidades y la previsibilidad económica que le permita a cada argentino de buena voluntad, tener el orgullo y el honor de construir un futuro mejor con sus propias manos.

Podemos concluir que la implementación de un organismo similar a la ACCC, en el marco de un plan de desregulación, simplificación y reglas claras y consistentes, es compatible con los principios de libre mercado si se enfoca en promover la competencia, garantizar la transparencia y proteger a los consumidores de manera responsable.

La experiencia australiana respalda esta idea: un entorno de mercado fuerte, justo y eficiente puede lograrse sin contradecir los principios fundamentales de la libre competencia. Australia, un país libre, desregulado, abierto y económicamente exitoso con bajas tasas de inflación por décadas, ha tenido una ACCC muy activa por casi 30 años. La nueva legislación de 2010 solo ha acelerado la competitividad de su economía a nivel global.

Una política activa de desregulación y regulación inteligente y simplificada aplicada con energía y sensatez, junto a un organismo con el poder de actuar y hacer cumplir estos objetivos, puede contribuir y hasta actuar como garante de una Argentina que finalmente quiebre el interminable ciclo de decadencia al que hemos estado sometidos por tanto tiempo.

Bonus Track

Nadie me lo ha preguntado, pero si alguien lo hiciera, creo que agregaría ciertas características básicas que deberían  estar presentes para darle una verdadera oportunidad de éxito a este plan.

En primer lugar, es fundamental que el nuevo ente autárquico (mi preferencia), o secretaría o ministerio, goce de independencia real, tanto política como económicamente. Esto requiere de un marco legal que garantice su autonomía y proteja a sus funcionarios de influencias indebidas. La financiación del organismo debería ser suficiente y estable, asegurando que tenga los recursos necesarios para llevar a cabo sus funciones de manera efectiva.

En segundo lugar, el ente debería contar con un mandato claro y amplio que abarque todas las áreas relevantes de la competencia y la protección del consumidor. Esto incluye la capacidad de proponer cambios en la legislación, investigar y sancionar prácticas anticompetitivas, así como de supervisar y regular los mercados para garantizar la transparencia y la equidad. Las sanciones por violaciones deben ser significativas y disuasorias, y el ente debe tener la capacidad de actuar con rapidez y eficacia.

En este punto es importante aclarar que la experiencia australiana al menos (y hay mucha experiencia acumulada a nivel internacional en entes similares) no implica ningún roce ni diferencias sustanciales entre quienes tienen la enorme responsabilidad de llevar adelante las políticas económicas del gobierno de turno. Si se quiere, la ACCC es el “brazo armado” del sector económico del gobierno australiano, pero con la independencia suficiente como para llamarle también la atención al gobierno cuando, por error u omisión, no respeta las reglas de juego acordadas.

En tercer lugar, la educación (algo necesario para todo en nuestro país, no solo en este caso) y la concienciación del consumidor deben ser una prioridad. El nuevo organismo debería llevar a cabo campañas de educación pública para informar a los consumidores sobre sus derechos y cómo defenderlos. Esto incluye la provisión de recursos y apoyo para que los consumidores puedan presentar quejas y buscar reparación cuando se enfrenten a prácticas comerciales abusivas o desleales.

Finalmente, deberíamos salir del enfoque tradicional de entes reguladores repletos de gente sentada en una oficina, esperando que alguien venga y se queje. Es imprescindible adoptar un enfoque proactivo y basado en datos que permitan la simplificación y real supervisión del sistema. Esto incluye la utilización de tecnologías avanzadas y análisis de datos para identificar y abordar problemas antes de que se conviertan en crisis. La colaboración con otras agencias y organizaciones, tanto a nivel nacional como internacional, también será crucial para compartir conocimientos y mejores prácticas.

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