Économie générale de la Loi organique n° 17-002 du 8 février 2017 déterminant les principes fondamentaux relatifs a la mutuelle.

Introduction 

Le régime de la protection sociale en RDC vient de se doter d’un nouvel instrument juridique, en l’occurrence la Loi organique n° 17-002 du 8 février 2017 déterminant les principes fondamentaux relatifs à la mutuelle.

Les premières apparitions d’une législation sur les mutuelles remontent à l’aube de l’indépendance en 1958. Le décret du 15 avril 1958 organisait les Associations mutualistes dans le but de contribuer au développement de la protection sociale dans le contexte de l’époque marqué par des revendications d’ordre socio-politique.                Ce texte de base sera complété par l’ordonnance n° 22-276 du 20 mai 1959 portant mesures d’exécution dudit décret, l’arrêté royal du 29 mai 1959 relatif à la Commission permanente des associations mutualistes et l’ordonnance n° 294 du 24 août 1965 fixant les conditions d’octroi de subsides aux associations mutualistes et les modalités de leur attribution.

Avec l’adoption de la loi 004-2001 du 20 juillet 2001 portant dispositions générales applicables aux associations sans but lucratif et aux établissements d’utilité publique, il est apparu une certaine confusion dans l’application de la législation mutualiste de l’ère coloniale.

En effet, d’aucuns ont à tort conclu à l’abrogation implicite du décret du 15 avril 1958 et par conséquent à l’application exclusive de la loi sur les ASBL aux mutuelles, particulièrement dans les modalités d’obtention de leur agrément.

Il est apparu donc impérieux au législateur d’édicter les principes fondamentaux relatifs à la législation mutualiste en vue de lever cette ambiguïté et encourager la création, l’extension et le développement des associations mutualistes à travers le pays.

Cet aperçu général tablera sur quatre points, à savoir : la constitution et le fonctionnement des mutuelles (I), les organes statutaires et les structures de gestion et de contrôle des mutuelles (II), les règles particulières applicables aux mutuelles à caractère professionnel (III) ainsi que sur les dispositions pénales, transitoires et finales (IV).

I. La constitution et le fonctionnement des mutuelles.

⁃              Adhésion

Une mutuelle est définie par la loi organique sous examen comme un groupement des personnes physiques ou morales, de droit privé, à but non lucratif qui, au moyen des cotisations de ses membres, se propose de mener, dans l’intérêt de ceux-ci et/ou des personnes à leur charge, des actions de prévoyance, de solidarité et d’entraide.

La mutuelle est composée des membres adhérents qui, en contrepartie du versement d’une cotisation, acquièrent des avantages sociaux et les font bénéficier aux personnes à charge. Les mutuelles peuvent toutefois peuvent admettre des membres d’honneur qui font des dons ou rendent des services équivalents, sans bénéficier des avantages sociaux.

La loi organique du 8 février 2017 consacre les principes de la libre adhésion, de la non discrimination et de l’égalité des droits et des obligations des membres d’une mutuelle. Elle oblige en outre, les mutuelles à avoir leur siège social sur le territoire de la République démocratique du Congo et liste les mentions que contiennent les statuts des mutuelles.

Il est prévu qu’un arrêté du ministre ayant la sécurité sociale dans ses attributions, délibéré en Conseil des ministres, puisse établir un modèle-type des statuts d’une mutuelle en déterminant les dispositions ayant un caractère obligatoire.

⁃              Agrément

Le fonctionnement d’une mutuelle est conditionné par l’adoption de ses statuts par l’assemblée générale constitutive et à leur approbation par l’autorité administrative compétente. Il s’agit selon le cas, soit de l’autorisation provisoire de fonctionnement, soit de l’agrément.

L’autorisation provisoire de fonctionnement d’une mutuelle ayant un rayon d’action provincial est accordée par arrêté du gouverneur de province, après avis de l’Administration provinciale chargée de la prévoyance sociale.

L’agrément d’une mutuelle ayant un rayon d’action national est accordé par le ministre ayant la sécurité sociale dans ses attributions après avis du secrétaire général à la Prévoyance sociale.

Dans les deux cas, le requérant doit adresser une demande à l’autorité compétente en y joignant deux exemplaires des statuts, deux exemplaires du règlement intérieur et une liste des administrateurs ou des fondateurs ainsi que leurs photos et une étude de faisabilité permettant d’apprécier la pertinence, la cohérence et la viabilité des activités prévues.

Dans un délai de trois mois à partir de la demande, l’autorité compétente respective doit notifier à la mutuelle, la décision motivée par laquelle elle accorde ou refuse l’autorisation provisoire de fonctionnement ou l’agrément. Passé ce délai, l’autorisation ou l’agrément est réputée acquise, le récépissé faisant foi. Dans ce cas, l’autorisation ou l’agrément ne prend effet qu’à partir de la date de leur publication au Journal officiel ou sur le site internet de celui-ci.

La personnalité juridique d’une mutuelle est accordée par le ministre de la Justice, après avis favorable du ministre ayant la sécurité sociale dans ses attributions.

⁃              Facilités administratives, techniques et fiscales

La personnalité juridique permet aux mutuelles de poser tous les actes de la vie civile nécessaires à la réalisation des buts définis par leurs statuts. A cet effet, les mutuelles peuvent recevoir des dons et legs mobiliers et immobiliers, conformément à la loi 004-2001 du 20 juillet 2001.

Néanmoins, elles ne peuvent avoir en propriété ou autrement que les immeubles nécessaires pour réaliser l’objet social en vue duquel elles ont été créées. L’acquisition, la vente, la construction, l’agrandissement et le changement de destination des immeubles ainsi que les emprunts contactés par les mutuelles font l’objet d’une déclaration à l’autorité administrative compétente.

Dans l’optique de stimuler et d’encourager la création, l’extension et le développement d’associations mutualistes, la loi organique du 8 février 2017 accorde aux mutuelles certains avantages d’ordre juridique, administratif et certaines exemptions d’ordre fiscal.

Il s’agit :

1. des exemptions fiscales prévues par la législation en vigueur en faveur des associations sans but lucratif;

2. de l’exonération des droits sur l’importation des biens et équipements liés à leur mission;

3. de l’allègement de la redevance liée à l’utilisation de la fréquence radio;

4. de l’insertion gratuite au Journal officiel ou sur son site internet des publications prévues par la loi organique sur les mutuelles.

Ces facilités s’octroient par décisions des autorités compétentes, après avis préalable du ministre ayant la sécurité sociale dans ses attributions.

II. les organes statutaires et les structures de gestion et de contrôle des mutuelles

⁃              Les organes statutaires des mutuelles

Sans préjudice des dispositions statutaires particulières, une mutuelle comprend les organes ci-après:

1. L’assemblée générale: L’assemblée générale est l’organe suprême de la mutuelle. Elle est composée des membres adhérents en règle de cotisation et des membres d’honneur. Elle a pour mission, notamment d’adopter et modifier les statuts, le règlement intérieur et le règlement financier, d’élire les membres du conseil d’administration et de la commission de contrôle et voter le budget et arrêter les comptes.

2. Le conseil d’administration: est l’organe chargé d’administrer une mutuelle. Le nombre d’administrateurs et les modalités de leur élection sont déterminés par les statuts et le règlement intérieur. Le conseil d’administration de la mutuelle exerce notamment les attributions ci-après: définir la politique générale de la mutuelle, recruter et, le cas échéant, révoquer les membres du comité exécutif, convoquer l’assemblée générale et engager la mutuelle vis-à-vis des tiers.

3. Le comité exécutif: il assure la gestion quotidienne de la mutuelle dans les limites des attributions lui conférées par le conseil d’administration, dans le respect des statuts, du règlement intérieur et du règlement financier.

4. La commission de contrôle: la commission de contrôle est composée de trois membres au moins, appelés commissaires aux comptes. Ils sont élus par l’assemblée générale à bulletin secret. La qualité de commissaire aux comptes est incompatible avec les fonctions d’administrateur et de membre du comité exécutif. La commission de contrôle a pour tâches notamment de contrôler la gestion administrative, financière et technique de la mutuelle et de vérifier la régularité des opérations comptables et la tenue régulière des livres comptables de la mutuelle.

La mutuelle est responsable des fautes imputables soit à ses propres préposés, soit aux organes par lesquels s’exerce sa volonté.

⁃              Les structures de gestion des mutuelles

Les mutuelles peuvent se constituer en union, qui constitue un regroupement des mutuelles doté de la personnalité juridique ayant une unité d’objet et constitué sur une base sectorielle pour des fins de coassurance ou de réassurance sociale.

Les unions des mutuelles peuvent à leur tour se grouper en fédération des mutuelles, qui constitue un regroupement d’unions des mutuelles, doté de la personnalité juridique et constitué sur une base provinciale en vue de réaliser les objectifs sectoriels qu’elles se sont assignées. Les fédérations peuvent se regrouper, au niveau national, pour constituer une réunion des mutuelles, qui est un regroupement national de toutes les fédérations mutualistes par secteur. Les unions, les fédérations et les réunions ne peuvent s’immiscer dans le fonctionnement interne des mutuelles adhérentes. Il est interdit à une mutuelle d’appartenir à plusieurs structures ayant le même objet.

L’organisation et le fonctionnement des unions, fédérations et réunions sont déterminés par arrêté du ministre ayant la sécurité sociale dans ses attributions.

Toute affiliation à une union, fédération ou réunion n’est possible que si les statuts des mutuelles ou des regroupements concernés le prévoient expressément.

L’assemblée générale des unions, fédérations ou réunions est composée des délégués des mutuelles adhérentes, élus dans les conditions déterminées par leurs statuts respectifs.

Les décisions régulièrement prises par l’assemblée générale sont obligatoires pour les mutuelles adhérentes.

Le pouvoir central et les provinces prennent des mesures incitatives au profit des mutuelles, unions, fédérations et réunions des mutuelles légalement constituées. À ce titre, ils leur accordent les avantages dont elles ont besoin dans l’exercice de leur activité, notamment des allégements fiscaux prévus par la loi organique et des subventions nécessaires à la réalisation de leur mission. Il est prévu la mise en place d’un Fonds national d’action mutualistes dont l’organisation, le fonctionnement ainsi que les modalités d’alimentation et d’intervention seront déterminés par décret du Premier ministre délibéré en Conseil des ministres.

⁃              Le contrôle administratif des mutuelles

La loi organique institue le Conseil supérieur des mutuelles relevant de l’autorité du ministre ayant la sécurité sociale dans ses attributions, qui compte en son sein un comité permanent au niveau national et une commission de coordination des mutuelles au niveau provincial.

Le Conseil supérieur des mutuelles a pour mission notamment de délibérer sur toutes les questions en rapport avec l’organisation et le fonctionnement des mutuelles; et de contrôler la gestion du comité permanent du Conseil supérieur des mutuelles et celle de la commission de coordination des mutuelles au niveau provincial.

Le comité permanent est chargé de préparer les sessions du Conseil supérieur des mutuelles et d’exécuter les décisions dudit Conseil.

Quant à la commission provinciale de coordination des mutuelles, elle relève de l’autorité du gouverneur et a notamment pour mission de procéder aux enquêtes et donner des avis requis par le gouverneur de province, de présenter au gouverneur de province un rapport annuel sur le fonctionnement de l’ensemble des mutuelles de son ressort, de porter à la connaissance du gouverneur de province les manquements aux dispositions de la présente loi par les mutuelles de son ressort, de proposer toute mesure de fusion ou de transfert de services ou établissements sociaux en vue de coordonner l’action mutualiste dans son ressort et de régler à l’amiable les différends entre les mutuelles.

L’État exerce son contrôle sur les mutuelles dans l’intérêt de leurs membres selon les modalités qui seront fixées par décret du Premier ministre délibéré en Conseil des ministres, en cas notamment de difficultés financières dues à la mauvaise gestion d’une mutuelle et en cas de non conformité des statuts à la loi organique.

⁃              Le contrôle des mutuelles en difficultés

Les mutuelles sont soumises à un contrôle étatique étroit dans l’intérêt de leurs membres. Ce contrôle s’invite notamment en cas de difficultés financières de nature à compromettre le fonctionnement normal d’une mutuelle ou à remettre en cause son existence ainsi qu’en cas d’irrégularité grave constatée dans le fonctionnement d’une mutuelle.

En cas de difficultés financières dues à la mauvaise gestion d’une mutuelle, l’autorité administrative compétente, sur proposition du conseil d’administration, confie pour une durée maximum d’un an, la gestion courante de cette mutuelle à un nouveau comité exécutif désigné par les membres du conseil d’administration. À cet effet, le conseil d’administration est impérativement convoqué et sa décision motivée est prise à la majorité des membres présents.

Lorsque le fonctionnement d’une mutuelle n’est pas conforme aux dispositions de la loi organique ou aux dispositions de ses statuts ou qu’il compromet l’équilibre financier, l’autorité administrative compétente donne injonction à la mutuelle de présenter un programme de redressement.

En cas d’irrégularité grave constatée dans le fonctionnement d’une mutuelle ou, si des difficultés financières de nature à mettre en cause l’existence d’une mutuelle persiste sans que les instances dirigeantes ne réussissent à y faire face, l’autorité administrative compétente confie les pouvoirs dévolus au conseil d’administration à trois administrateurs provisoires. Dans ce cas, les administrateurs provisoires bénéficient d’une dévolution complète des pouvoirs du conseil d’administration et sont tenus de convoquer l’assemblée générale élective avant la fin de leur mandat afin de renouveler le conseil d’administration. La durée du mandat des administrateurs provisoires est fixée à six mois.

III. Les règles particulières applicables aux mutuelles à caractère professionnel

Avant la promulgation de la loi organique sous examen, il n’existait pas de dispositions légales spécifiques applicables aux mutuelles à caractère professionnel, notamment les mutuelles de santé et les mutuelles d’entreprises ou interentreprises. Il s’agit donc là d’une grande innovation apportée dans le régime congolais de la sécurité sociale.

 ⁃              Des mutuelles d’entreprises ou inter-entreprises

La loi organique du 8 février 2017 dispose que les mutuelles d’entreprises peuvent constituer des sections dans les différentes antennes de l’entreprise et que la délégation syndicale participe à la gestion des mutuelles d’entreprises dans les limites fixées par les articles 261 et suivants de la loi 015-2002 du 16 octobre 2002 portant Code du travail.

La loi organique dispense les mutuelles d’entreprises de l’autorisation mentionnée à l’article 29 de la loi organique en ce qui concerne les dons et subventions qui leur sont alloués par la délégation syndicale ou par l’employeur.

L’article 69 de la loi organique pose le principe de la requalification des obligations mises à charge de l’employeur par le Code du travail en cas de création d’une mutuelle d’entreprise ou d’une mutuelle inter-entreprises à laquelle s’affilie l’employeur. Il s’agit notamment de l’obligation d’assurer les droits du travailleur en cas de maladie, d’accident, de grossesse ou d’accouchement, de congé annuel, de congé de circonstance visé à l’article 146.4 du Code du travail ainsi que de l’obligation d’assurer un service médical d’entreprise aux travailleurs.

Ce transfert d’obligations de l’employeur à la mutuelle contribuera certes à une meilleure planification budgétaire des entreprises dans la prise en charge des soins de santé des travailleurs et de leurs familles. Néanmoins il apparaît qu’avec ce transfert d’obligations, les travailleurs se retrouveront entrain de contribuer partiellement soit-il à leur propre protection sociale, c’est qui n’est pas aisé dans un contexte de crise économique et de sous-emploi dans lequel évolue les travailleurs.

⁃              Des mutuelles de santé

La loi organique du 8 février 2017 prévoit que la mutuelle de santé est conçue et développée comme une assurance maladie nationale offrant aux populations la possibilité d’accéder aux soins de santé de qualité à des prix décents.

Cette assurance maladie est obligatoire pour toute personne offrant la possibilité de rétention des cotisations à la source, suivant la typologie des mutuelles de santé définies à l’article 76 de la loi organique (la mutuelle d’entreprise, professionnelle ou corporative, scolaire et étudiante). Elle est facultative pour les catégories des personnes dont on ne sait retenir des cotisations à la source; c’est le cas notamment des populations œuvrant dans le secteur informel.

L’assurance maladie facultative est une innovation importante par rapport à la législation antérieure qui laissait en dehors de son champ d’application les personnes qui exerçaient une activité indépendante ou qui n’exerçaient aucune activité professionnelle.

Il est prévu une subvention des mutuelles de santé par L’État au prorata du nombre des membres de la mutuelle, quel que soit le type d’assurance maladie organisée.

-     De la distinction d’avec les mutuelles d’assurance prévues par le Code des assurances

Les articles 305 à 350 de la Loi n° 15-005 du 17 mars 2015 portant Code des assurances contiennent des dispositions relatives à la constitution et à l’administration des mutuelles d’assurances. Ces dernières constituent des regroupements sans but lucratif constitués pour assurer les risques apportés par leurs sociétaires moyennant le paiement d’une prime fixe ou variable. Elles garantissent ainsi à ces derniers le règlement intégral des engagements qu’elles contractent.

La distinction essentielle entre les mutuelles et les assurances mutuelles réside dans leur base légale et leur régime juridique. En effet les mutuelles sont régies par la loi organique n° 17-002 du 8 février 2017 déterminant les principes fondamentaux relatifs à la mutuelle alors que les assurances mutuelles sont régies par les articles 305 à 350 de la Loi n° 15-005 du 17 mars 2015 portant Code des assurances.

IV. Des dispositions pénales, transitoires et finales

 ⁃              Sanctions administratives et pénales

L’article 100 de la loi organique assortit des sanctions administratives, tout manquement aux dispositions de ladite loi organique et aux règles statutaires et prudentielles applicables aux mutuelles. Ces sanctions sont prononcées par l’autorité administrative compétente. Il s’agit de :

1. l’avertissement;

2. l’injonction de régularisation;

3. la suspension provisoire de l’agrément;

4. le retrait de l’agrément.

Il convient de noter que le retrait de l’agrément entraîne de plein droit, à compter de la publication au Journal officiel, la dissolution de la mutuelle.

A coté de ces sanctions administratives, l’article 102 punit sans préjudice des sanctions prévues par le Code pénal, les administrateurs des mutuelles qui contreviennent, de mauvaise foi, aux dispositions de la loi organique d’une peine d’amende allant de 500.000 à 5.000.000 de francs congolais.

L’article 103, puni d’une servitude pénale de six mois au maximum et d’une amende ne dépassant pas 5.000.000 de francs congolais ou de l’une de ces peines seulement, quiconque aura participé au maintien ou à la reconstitution d’une mutuelle dissoute conformément aux dispositions de la loi organique sous examen.

⁃              Dispositions transitoires et finales

Il est accordé un délai de 12 mois devant permettre aux associations ou groupements de toute nature qui font appel à des cotisations des membres adhérents en vue d’assurer l’un des services visés à l’article 2 de la loi organique, pour se placer sous le régime des mutuelles. Cette transformation s’effectue sans donner lieu à dissolution ou liquidation.

Cependant ne sont pas soumis à cette obligation :

1. la Société nationale d’assurance Sonas ou tout autre organisme d’assurance agréé conformément à la législation en la matière;

2. l’Institut national de sécurité sociale INSS;

3. les groupements soumis à la législation sur les coopératives d’épargne et de crédit.

Quant aux mutuelles antérieurement reconnues, elles jouissent des avantages conférés par la loi organique et sont tenues, dans un délai d’une année, de modifier les dispositions de leurs statuts contraires à la loi organique. Les résolutions de l’assemblée générale relatives à ces modifications sont prises à la majorité simple des membres présents.

Les litiges pouvant subvenir entre les mutuelles et leurs membres ou entre elles et leurs unions, fédérations ou réunions sont réglés à l’amiable ou à défaut par voie d’arbitrage.

En cas de désaccord des parties, le litige est soumis aux cours et tribunaux.

L’article 108 abroge implicitement toutes les dispositions antérieures contraires à la loi organique, particulièrement le décret du 15 avril 1958 sur les Associations mutualistes.

Conclusion

Il convient de retenir à l’issue de cet aperçu que le cadre juridique de la protection sociale vient d’être renforcé par la loi organique n° 17-002 du 8 février 2017 déterminant les principes fondamentaux relatifs à la mutuelle.

Ce texte vient combler les lacunes de la législation précédente en instaura une couverture maladie aux bénéfices les personnes qui exercent une activité indépendante ou qui n’exercent aucune activité. Il lève également l’équivoque en clarifiant les conditions d’agrément des mutuelles et instaure un contrôle efficace des mutuelles au niveau provincial et national.

En somme, cette nouvelle législation pourra tant soi peu réduire la précarité dans laquelle se trouve la majorité des congolais, travailleurs ou non, par l’accès effective aux soins, aux prestations familiales et sociales.