Tassa rifiuti. I nuovi criteri di assimilazione dei rifiuti speciali comporteranno notevoli incrementi delle superfici imponibili e del tributo pagato
Le modifiche al D.Lgs. 152/2006 introdotte dal recente decreto legislativo 116/2020 riducono le superfici aziendali non imponibili delle imprese diverse da quelle agricole e industriali. È evidente il mancato coordinamento della nuova norma sia con la legge istitutiva della tassa sia con le disposizioni relative all’iscrizione all’Albo nazionale gestori ambientali e alla gestione dei centri di raccolta.
Paolo Pipere, consulente giuridico ambientale
La riformulazione dei criteri di classificazione dei rifiuti, introdotta con il decreto legislativo 3 settembre 2020, n. 116, comporterà, a partire dal 1° gennaio 2021, pesanti incrementi della tassa rifiuti per le aziende.
In particolare, l’articolo 183, comma 1, lettera b-ter) della nuova formulazione del decreto legislativo di recepimento delle modifiche apportate alla direttiva quadro sui rifiuti dalla direttiva 2018/851/UE dispone, infatti, che debbano essere considerati urbani:
«i rifiuti indifferenziati e da raccolta differenziata provenienti da altre fonti che sono simili per natura e composizione ai rifiuti domestici indicati nell'allegato L-quater prodotti dalle attività riportate nell'allegato L-quinquies».
La formulazione criptica della norma non consente di comprendere immediatamente le possibili conseguenze di questa scelta. La lettura dei due allegati, invece, desta immediata preoccupazione.
L’allegato L-quinquies individua ogni attività economica, con l’eccezione delle attività agricole e di quelle industriali, come suscettibile di produrre rifiuti urbani non domestici e comprende anche: «attività artigianali tipo botteghe: falegname, idraulico, fabbro, elettricista; carrozzeria, autofficina, elettrauto; attività artigianali di produzione beni specifici».
Allegato L-quinquies
«Allegato L-quinquies - Elenco attività che producono rifiuti di cui all'articolo 183, comma 1, lettera b-ter), punto 2)
1. Musei, biblioteche, scuole, associazioni, luoghi di culto.
2. Cinematografi e teatri.
3. Autorimesse e magazzini senza alcuna vendita diretta.
4. Campeggi, distributori carburanti, impianti sportivi.
5. Stabilimenti balneari.
6. Esposizioni, autosaloni.
7. Alberghi con ristorante.
8. Alberghi senza ristorante.
9. Case di cura e riposo.
10. Ospedali.
11. Uffici, agenzie, studi professionali.
12. Banche ed istituti di credito.
13. Negozi abbigliamento, calzature, libreria, cartoleria, ferramenta, e altri beni durevoli.
14. Edicola, farmacia, tabaccaio, plurilicenze.
15. Negozi particolari quali filatelia, tende e tessuti, tappeti, cappelli e ombrelli, antiquariato.
16. Banchi di mercato beni durevoli.
17. Attività artigianali tipo botteghe: parrucchiere, barbiere, estetista.
18. Attività artigianali tipo botteghe: falegname, idraulico, fabbro, elettricista.
19. Carrozzeria, autofficina, elettrauto.
20. Attività artigianali di produzione beni specifici.
21. Ristoranti, trattorie, osterie, pizzerie, pub.
22. Mense, birrerie, hamburgerie.
23. Bar, caffè, pasticceria.
24. Supermercato, pane e pasta, macelleria, salumi e formaggi, generi alimentari.
25. Plurilicenze alimentari e/o miste.
26. Ortofrutta, pescherie fiori e piante, pizza al taglio.
27. Ipermercati di generi misti.
28. Banchi di mercato generi alimentari.
29. Discoteche, night club.
Rimangono escluse le attività agricole e connesse di cui all'articolo 2135 del codice civile.
Attività non elencate, ma ad esse simili per loro natura e per tipologia di rifiuti prodotti, si considerano comprese nel punto a cui sono analoghe.».
I rifiuti speciali, quindi i rifiuti prodotti da imprese, enti e liberi professionisti, sono definiti per differenza rispetto a quelli urbani, sovvertendo i consolidati criteri di classificazione:
«2. Sono rifiuti urbani i rifiuti di cui all’art. 183, comma1, lettera b-ter)
3. Sono rifiuti speciali:
a) i rifiuti prodotti nell’ambito delle attività agricole, agroindustriali e della silvicoltura, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 2135 del codice civile, e della pesca;
b) i rifiuti prodotti dalle attività di costruzione e demolizione, nonché i rifiuti che derivano dalle attività di scavo, fermo restando quanto disposto dall’articolo 184-bis;
c) i rifiuti prodotti nell’ambito delle lavorazioni industriali se diversi da quelli di cui al comma 2;
d) i rifiuti prodotti nell’ambito delle lavorazioni artigianali se diversi da quelli di cui al comma 2;
e) i rifiuti prodotti nell’ambito delle attività commerciali se diversi da quelli di cui al comma 2;
f) i rifiuti prodotti nell’ambito delle attività di servizio se diversi da quelli di cui al comma 2;
g) i rifiuti derivanti dall’attività di recupero e smaltimento di rifiuti, i fanghi prodotti dalla potabilizzazione e da altri trattamenti delle acque e dalla depurazione delle acque reflue, nonché i rifiuti da abbattimento di fumi, dalle fosse settiche e dalle reti fognarie;
h) i rifiuti derivanti da attività sanitarie se diversi da quelli all’articolo 183, comma 1, lettera b-ter);
i) i veicoli fuori uso».
Al di là dell’evidente errore di coordinamento delle nuove disposizioni, perché i rifiuti prodotti nell’ambito delle lavorazioni industriali sono sempre e comunque diversi dai nuovi rifiuti urbani non domestici dato che le attività industriali non sono comprese tra quelle che possono generarli, per effetto della nuova classificazione anche buona parte delle superfici aziendali sulle quali si producono prevalentemente e con continuità rifiuti speciali, pericolosi e non pericolosi, diventerà per legge “suscettibile di produrre rifiuti urbani”. In passato, invece, tali superfici non erano imponibili.
Deve essere ricordato che le aree dell’azienda che oggi possono produrre rifiuti assimilati agli urbani, quelli conferibili al servizio pubblico di raccolta, e che dall’anno prossimo genereranno “rifiuti urbani non domestici”, sono le superfici per le quali si è tenuti a pagare la tassa rifiuti. La legge 147/2013, che disciplina la tassa rifiuti, ritiene come imponibili tutte le aree aziendali suscettibili di produrre rifiuti urbani:
“Il presupposto della TARI è il possesso o la detenzione a qualsiasi titolo di locali o di aree scoperte, a qualsiasi uso adibiti, suscettibili di produrre rifiuti urbani (articolo 1, comma 641)”.
Perciò, per effetto della nuova classificazione, si creerà una situazione di evidente contrasto con la legge istitutiva della tassa, secondo la quale:
«nella determinazione della superficie assoggettabile alla TARI non si tiene conto di quella parte di essa ove si formano, in via continuativa e prevalente, rifiuti speciali, al cui smaltimento sono tenuti a provvedere a proprie spese i relativi produttori, a condizione che ne dimostrino l'avvenuto trattamento in conformità alla normativa vigente» (articolo 1, comma 649).
Dal momento in cui entrerà in vigore la nuova norma un’impresa artigiana che trasforma materie prime in prodotti finiti produrrà rifiuti urbani anche nei locali nei quali si svolgono le lavorazioni (per esempio imballaggi terziari, metallo, vernici, inchiostri, adesivi e resine, legno), quindi pressoché tutta la superficie aziendale sarà imponibile. Analogamente un’impresa di logistica, di servizi o della grande distribuzione organizzata potrà teoricamente conferire al servizio pubblico enormi quantità di rifiuti ora divenuti urbani, dato che le nuove norme - in diretto e insanabile contrasto con le indicazioni della giurisprudenza formatasi negli ultimi venti anni - non prevedono alcun limite quantitativo.
In proposito si ricorda la sentenza della Cassazione civile, Sez. 5, n. 9610/2019 che ha confermato quanto segue:
“Non vi sono ragioni per discostarsi, infatti, dal consolidato principio di legittimità secondo cui la dichiarazione di assimilazione dei rifiuti speciali non pericolosi a quelli urbani, previsto dal citato articolo, al comma 2, "presuppone necessariamente la concreta individuazione delle caratteristiche, non solo qualitativa, ma anche quantitative dei rifiuti speciali perché l'impatto igienico e ambientale di un materiale di scarto non può essere valutato a prescindere dalla sua quantità (Cass. n. 30719 del 2011, n. 9631 del 2012, n. 18018 del 2013, n. 22223 del 2016, n. 17488 del 2017)”.
Dalla tariffa puntuale a quella casuale
Per dieci o forse vent’anni, dato che il passaggio alla tariffa puntuale (commisurata alla quantità di rifiuti conferiti al servizio pubblico) è stato previsto nel 1997 ma finora è stato attuato, con differenti modalità, solo da circa settecentocinquanta Comuni (dato 2018, pari al 9% della popolazione italiana), le imprese produttrici dei nuovi rifiuti urbani non domestici dovranno affrontare incrementi esponenziali della tassa e, in ogni caso, gli inevitabili maggiori costi di raccolta e gestione dei rifiuti graveranno su tutte le utenze domestiche e non domestiche del Comune.
Un bel risultato: il contrario esatto dei principi “chi inquina paga" e “paga quanto butti” (Pay As You Throw) finalizzati a prevenire alla fonte la formazione dei rifiuti. In attesa della tariffa puntuale sembra si sia optato per quella casuale.
L’elenco dei rifiuti urbani prodotti dalle imprese
Induce preoccupazione anche la lettura dell’altro allegato della norma. I nuovi rifiuti urbani non domestici sono i seguenti:
Come si può notare le tipologie di rifiuti che diventeranno rifiuti urbani sono molte e comprendono anche rifiuti ai quali si attribuisce una “voce a specchio” non pericolosa. Questo significa che, data l’evidente difficoltà per il servizio pubblico di acquisire analisi di laboratorio o schede di caratterizzazione, il concessionario potrebbe trovarsi di fatto a ritirare anche rifiuti speciali pericolosi, con evidente rischio per la salute e per l’ambiente.
Finzione statistica?
L’articolo 183, comma 1, lettera b-quinquies), della nuova formulazione del D.Lgs. 152/2006 specifica che:
«la definizione di rifiuti urbani di cui alla lettera b-ter) rileva ai fini degli obiettivi di preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio nonché delle relative norme di calcolo e non pregiudica la ripartizione delle responsabilità in materia di gestione dei rifiuti tra gli attori pubblici e privati».
Sembra però che si tratti di una mera dichiarazione di principio, trasposta fedelmente dalla Direttiva 2018/851/UE, perché l’art. 198 – competenze dei Comuni - comma 2-bis continua a prevedere che:
«Le utenze non domestiche possono conferire al di fuori del servizio pubblico i propri rifiuti urbani previa dimostrazione di averli avviati al recupero mediante attestazione rilasciata dal soggetto che effettua l'attività di recupero dei rifiuti stessi. Tali rifiuti sono computati ai fini del raggiungimento degli obiettivi di riciclaggio dei rifiuti urbani».
Dal mercato allo Stato?
Perciò «la ripartizione delle responsabilità in materia di gestione dei rifiuti tra gli attori pubblici e privati» è stata, in realtà, profondamente modificata, dato che, per esempio, un artigiano potrà «conferire al di fuori del servizio pubblico i propri rifiuti urbani», tra i quali ora anche la vernice, gli adesivi, gli inchiostri, se e solo se destinati al recupero e non allo smaltimento.
Deve essere, inoltre, considerato che il nuovo comma 10 dell'articolo 238 del D.Lgs. 152/2006 dispone che:
«Le utenze non domestiche che producono rifiuti urbani di cui all'articolo 183 comma 1, lettera b-ter) punto 2, che li conferiscono al di fuori del servizio pubblico e dimostrano di averli avviati al recupero mediante attestazione rilasciata dal soggetto che effettua l'attività di recupero dei rifiuti stessi sono escluse dalla corresponsione della componente tariffaria rapportata alla quantità dei rifiuti conferiti; le medesime utenze effettuano la scelta di servirsi del gestore del servizio pubblico o del ricorso al mercato per un periodo non inferiore a cinque anni, salva la possibilità per il gestore del servizio pubblico, dietro richiesta dell'utenza non domestica, di riprendere l'erogazione del servizio anche prima della scadenza quinquennale».
Quindi dal 1° gennaio 2021 i rifiuti (oggi speciali assimilati ai rifiuti urbani, domani urbani non domestici) potranno essere avviati autonomamente ad ogni operazione di recupero e non più esclusivamente al riciclo, e il riferimento alla «corresponsione della componente tariffaria rapportata alla quantità dei rifiuti conferiti», apparentemente insensato dato che se si trattasse di tariffa puntuale o corrispettiva non avendo conferito i rifiuti al servizio pubblico la riduzione sarebbe già automaticamente avvenuta, sarà da intendersi come riferito alla componente variabile della tassa, ancora fondata sui coefficienti presuntivi di produzione dei rifiuti per le diverse attività economiche.
Sembra, quindi, che in luogo della riduzione della quota variabile della tassa proporzionale al quantitativo di rifiuti avviati autonomamente al recupero in precedenza prevista:
«Per i produttori di rifiuti speciali assimilati agli urbani, nella determinazione della TARI, il comune disciplina con proprio regolamento riduzioni della quota variabile del tributo proporzionali alle quantità di rifiuti speciali assimilati che il produttore dimostra di aver avviato al riciclo, direttamente o tramite soggetti autorizzati» (L. 147/2013, art. 1, comma 649)
si passi ad un’esenzione dall’obbligo di corrispondere la quota variabile della tassa rifiuti.
Effetti sulle iscrizioni all’Albo nazionale gestori ambientali
Se non saranno modificate le disposizioni relative all’iscrizione all’Albo nazionale gestori ambientali si verificheranno, tra le altre, le seguenti conseguenze. Le imprese che fino ad ora ritiravano rifiuti speciali non pericolosi, quali ad esempio i rifiuti costituiti da vernici, inchiostri, resine, adesivi, imballaggi secondari e terziari, si troveranno a ritirare i nuovi rifiuti urbani non domestici e, per raccogliere e trasportare rifiuti urbani, l’articolo 8 - attività di gestione dei rifiuti per le quali è richiesta l'iscrizione all'Albo – del decreto ministeriale 120/2014 (il Regolamento dell’Albo) dispone che:
«1. L'iscrizione all'Albo è richiesta per le seguenti categorie di attività: a) categoria 1: raccolta e trasporto di rifiuti urbani».
Pertanto, per trasportare agli impianti di recupero i nuovi rifiuti urbani, in assenza di una sottocategoria adatta, gli operatori del settore che vorranno assicurare la raccolta e il trasporto, per esempio, di alcuni bancali di legno rotti, dovranno iscriversi alla categoria 1 dimostrando il possesso dei requisiti tecnici (dotazione di veicoli e di personale) commisurati alla popolazione dei comuni nei quali opereranno. Nel caso in cui la raccolta dei bancali dovesse avvenire in un comune o in una serie di comuni con popolazione superiore o uguale a 500.000 abitanti, l’impresa dovrebbe dimostrare sia la piena disponibilità di veicoli con una portata utile pari ad almeno 437 tonnellate sia di avere almeno 220 addetti, condizioni che ben poche imprese operanti nel settore della raccolta di rifiuti speciali non pericolosi potranno soddisfare.
Centri di raccolta
Le disposizioni in materia di approvazione e gestione dei centri di raccolta comunali, in Italia convenzionalmente ritenuti come fasi della raccolta e non come impianti di messa in riserva o di deposito preliminare, risalgono al 2008 e al 2009 e pertanto non sono in alcun modo compatibili con le nuove norme sulla classificazione. Solo per citare alcuni dei possibili esempi, mentre l’allegato L-quater della quarta parte del D.lgs. 152/2006 prevede che diventino rifiuti urbani generati dalle attività economiche i toner per stampa, il decreto ministeriale 8 aprile 2008, dopo le modifiche introdotte dal DM 13 maggio 2009, dispone che possano essere conferiti ai centri di raccolta solo i toner conferiti dalle utenze domestiche. Al riguardo non può più essere invocata la non esaustività dell’elenco, in quanto questa possibilità è limitata “ai rifiuti assimilati ai rifiuti urbani sulla base dei regolamenti comunali, fermo restando il disposto di cui all’articolo 195, comma 2, lettera e) del decreto legislativo n. 152/06 e ss. mm. ii”, palesemente non più applicabile dal 1° gennaio 2021.
All'analisi delle nuove disposizioni e alla valutazione di dettaglio delle possibili conseguenze sarà dedicato il webinar in diretta organizzato da Tuttoambiente: "La nuova classificazione dei rifiuti e la TARI" in programma il 1° dicembre 2020. Il programma è disponibile a questo LINK.