反恐與言論自由的兩難：歐盟《防止網路散播恐怖主義內容審查草案》

恐怖攻擊已成為歐洲嚴重的社會問題，儘管歐洲許多國家反恐經驗相當豐富，但多數政府並未將此列入政策目標，使得反恐行動至今仍處於危機驅動模式，缺乏主動介入的措施。2018年，法國與德國首度於歐盟議會提出《防止網路散播恐怖主義內容審查草案》（Anti-Terrorism Censorship Regulation）。

規定每週7天、每天24小時，網站內容如果經警方提報為「恐怖主義內容」，即使警方沒有事先取得法官授權，網站業者仍須於1小時內刪除該則內容，否則將處以網站收入4％的罰款。此外，警方也可能會使用自動過濾工具來快速偵測網路上的非法內容。

無論從技術、經濟或營運者的角度來看，只有少數網站有能力遵守如此嚴苛的規定。在緊迫的時間限制和巨額罰款的雙重壓力下，許多網站只能關閉或是被迫使用Google及臉書自2015年起因應歐盟委員會要求而開發的審查工具。在現今政策與科技的發展趨勢下，Google及臉書等科技巨擘將主導網際網路內容審查權，過去網際網路豐富多樣的內容及分散性特色將逐漸消失。

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歐洲的法律對「罪行」的概念可說是相當廣泛，像「海盜灣」（The Pirate Bay）或大規模破壞財產等意圖影響政治決策或破壞政府機構穩定性的行為都算在內。但把恐怖主義內容的判斷權交給警察的做法，省略了法律程序，以行政力量控制人民也有違民眾意願，容易讓網路審查淪為打擊社會運動或政治對手的工具。歐盟祭出嚴厲罰款的積極措施，等於鼓勵網站營運者擴大對恐怖主義內容的認定，以避免任何可能產生的巨額罰款。

這類法令以打擊恐怖主義為目標，但可能不易達成。反恐怖主義內容審查無法防止伊斯蘭國或蓋達組織把消息傳播給已被恐怖主義誘惑的信奉者。網際網路有一項很大的特色，就是對任何有動機的人來說，尋找替代方案來規避法規限制並不困難。這類法規反而會造成附帶傷害，讓大眾無法知悉哪些資訊被過度遮蔽。

今年3月，歐盟內部市場與消費者保護委員會（IMCO）針對《防止網路散播恐怖主義內容審查草》提出說明：雖然允許歐洲成員國政府不需要獨立的司法機構授權，就可以命令刪除任何被視為恐怖主義的網站內容，但同時也要求這類政府命令接受司法審查（judicial review）。

舉例來說，法國是歐盟少數率先實施反恐怖主義內容審查的國家，法國政府的這項命令也受到國內司法審查，法官有權評估所有刪除命令。此方法立意良善，然而法國至今只有1件刪除命令送交法官評估，而且即使法官最終判決此刪除命令違法，判決時間距離命令下達時間已長達1年半；這段期間，法國政府仍持續執行各項反恐怖主義內容刪除命令。

這份草案還容許歐盟成員國直接對其他成員國下令刪除內容，這與各國司法管轄權牴觸，跨國執行他國警察的刪除命令可能面臨複雜行政程序，執行時也容易產生爭議。

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歐盟《防止網路散播恐怖主義內容審查草案》雖然面臨許多反對意見，但反恐逐漸成為歐洲社會的重要議題，並且在法國及德國強力主導下，持續在歐盟議會中得到討論。草案提出的1小時刪除期限受到很大的質疑，因此今年歐盟議會把刪除期限修改為8小時，但多數網路營運者仍難以在有限的時間內刪除內容。新草案為了在罰款方面舒緩產業的反對壓力，對主機託管業者（hosting provider）的罰款修改為其營業額的1～4%。

歐盟議會今年仍會持續討論並表決這份草案，如果通過，或許能使政府更有效地控制恐怖主義內容。但如何避免網路被政府過度干預，同時保障民眾免受恐怖主義內容影響，在言論自由與國家安全之間取得最佳平衡，是值得思考的議題。政府、公民、產業等多方利害關係人需要建立更健康的對話機制，並建構合理的政策制定程序，才能達到符合民意的結果。

本文獲《科學人雜誌》、《科學人粉絲團》授權刊登，原文刊載於此

責任編輯：彭振宣
核稿編輯：翁世航