川普在7月14日簽署《香港自治法》（Hong Kong Autonomy Act）並頒布行政命令（Executive Order），這是美國－香港外交關係的重新定義，證明香港不再是香港，從此之後，美國將視香港為中國眾多城市之一，如同深圳或寧波。香港不再享有美國的特殊或優惠經貿及關稅待遇，敏感科技產品也不能再出口至香港。簡單說，香港的「一國兩制」正式提早走入歷史。

台灣的輿情，意外對這則新聞非常低調，網路上討論也不多。對比2020台灣大選前，香港議題從逃犯條例開始，成為台灣政治攻防熱點，不可同日而語。執政黨選擇此時低調處理香港議題，自有其政治考量，包括免於落入「民進黨關心香港口惠不實」的批評。但無論政治操作如何，香港的命運牽動台灣，此點卻不可不察。

要理解《香港自治法》的重要性之前，首先得將幾個重大節點一一說明。

  • 1984年：《中英聯合宣言》
  • 1992年：美國國會通過《香港政策法》
  • 1997年3月18日：台灣制定《港澳條例》
  • 1997年7月1日：香港回歸中國
  • 2018年2月：陳同佳殺人案
  • 2019年3月開始：《逃犯條例》及反送中抗爭
  • 2019年11月：美國國會通過《香港人權及民主法》
  • 2020年6月30日：《港區國安法》
  • 2020年7月：美國國會通過《香港自治法》，該法又稱《香港問責法》（Hong Kong Accountability Act）

簡單說，1984年的《中英聯合宣言》規定香港回歸中國之後保持五十年不變的「一國兩制」。這個聯合宣言（Joint Declaration）的雙邊簽署人分別為中國國務院總理趙紫陽及英國首相柴契爾夫人，更重要的是，這個宣言後來於1985年互換批准書（ratification）後並於聯合國完成登記程序。

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這個乍看之下似乎程序完備的宣言，想不到後來成為中國及西方的爭議點。中國的外交官戰狼不斷在國際上宣稱，這個宣言並非國際法上的「條約」（Treaty），而是一個失效的歷史文件，所以中國沒有義務承諾繼續遵守。

聯合宣言（Joint Declaration）是不是條約（Treaty）？其實在國際法上，不見得看名稱，而是看當時雙方簽署時的意願。我認為，《中英聯合宣言》當然具有條約性質的國際法效力。美國國務院的說法，也是多次強調這是一個經聯合國存檔（UN-archived）的外交文件，當然具國際法效力。

回到歷史當下。1985年時，包括中國自己在內，大概都沒預料到多年之後會毀棄這個承諾。理由很簡單，當時的中國還是一窮二白啊，哪想得到後來中國會成為世界二元強權。

中國的改革開放，一直到鄧小平九二年南巡，才確定「摸著石頭過河」，當時的中國，廣東省的「三來一補」還是一個新的東西，會不會真的成功，沒人曉得。所以持平來說，當趙紫陽簽署《中英聯合宣言》時，中南海應該是抱著遵守的心理成分居多（但也不是絕對）。

《中英聯合宣言》開啟了十二年的香港過渡期，九七大限開始倒數，成為港劇及港片的題材。各國都得想辦法處理九七後的對香港的外交關係，在美國，這就是1992年《香港政策法》的背景，而在台灣，這就是1997年3月18日的《港澳條例》。美國的《香港政策法》及台灣的《港澳條例》，都是為了1997年7月1日的香港回歸中國。

在《香港政策法》中，美國明定了對港的政策軸線，其中最重要的精神就是：在一國兩制之下，且香港維持足夠自治（sufficient autonomy）的前提，美國給予香港優惠（preferential）經貿及關稅待遇。

有趣的是，《香港政策法》從未明定何謂「足夠自治」（sufficient autonomy）。這個條文上的模糊空間，原本是刻意精心設計，讓美國政府維持彈性，但後來也變成了中國政府及港府口中的藉口，因為在林鄭月娥即習近平的口中，香港一直到現在，都有「足夠自治」。

乍聽之下真的很諷刺，但這也點出了一個核心問題。如果你仔細觀察從去年逃犯條例抗爭暴發迄今，「足夠自治」一詞始終是關鍵核心，美國國會議員也多次呼籲，港府必須信守承諾給香港市民「足夠自治」。請注意，美國強調的是「自治」，而非「民主」。

九七回歸後，香港正式進入一國兩制，也就是所謂的「馬照跑，舞照跳」。歷史弔詭之處，在於香港命運的轉變，竟然是因為2018年2月一起發生在台灣的港人情侶在台謀殺案：陳同佳在台北殺害女友潘曉穎後，逃回香港。

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香港政府聲稱為了陳同佳案，在2019年月左右開始推動《逃犯條例》，萬萬沒想到，引起後來改變香港命運的反送中抗爭，香港成為美中對抗下的焦點話題。事後回想，陳同佳本人大概從未想過，他當時在台北殺害女友，竟然會改變香港的命運，以及影響中美兩強權的外交對抗。

2019年11月美國國會通過《香港人權及民主法》，這部法律雖然名字有「民主」一詞，但重點其實為「人權」，亦即要求美國政府制裁「負責侵犯香港人權的中國及香港官員」，另外也要求美國國務卿每年向國會提交報告，審視香港是否仍有足夠自治，以及是否有資格享受美國給予的特殊優惠經貿待遇。

所以其實一直到2019年底，美國對港的外交政策核心，還是在於1992年《香港政策法》中「足夠自治」一詞的詮釋。 香港反送中沸沸揚揚一直吵到了2020年年初，不可諱言的是，小英總統也因為香港情勢激發了台灣的危機感及抗中情緒，而順利拿到817萬的歷史高票。說小英總統的高票完全是因為反送中當然並不公允，但起碼有一部分很重要的原因是因為香港情勢。

香港反送中抗爭讓全世界見證了港人的決心及勇氣，但歷史的敘事甚難預料，2020年農曆過年前，武漢肺炎（或稱新冠肺炎）橫掃全世界，迄今人類仍未克服。香港的街頭抗爭因為疫情緣故，逐漸淡去，但川普政府處理疫情不當（力），在2020美國大選中目前民調甚至落後民主黨拜登，中國成了川普口中隱匿疫情的罪犯。

中國隱匿疫情造成全球鉅額經貿損失是普遍認知的事實沒錯，但同時我們也知道，川普拉高對抗中國的基調也有部分原因是為了拉抬自身選情。

在這個背景之下，《香港自治法》出爐了，它的本質正是一部加強版的《香港人權及民主法》，對抗的正是2020年6月30日的《港區國安法》。

這個故事說到這，其實跟台灣的關係是，我們的《港澳條例》有沒有修訂或甚至重新制定的必要？

《港澳條例》當時的政治基礎，就是香港的一國兩制，但這個基礎如今已不復存在。當美國藉著《香港自治法》來宣告香港不再是香港時，跟香港關係密切的台灣，究竟該不該在台港關係的法律定位上，重新審慎審視呢？這問題值得我們三思啊！

責任編輯：彭振宣
核稿編輯：翁世航