520農運35週年：7大訴求農保、農業部等陸續開花結果，農地零碎化考驗日趨嚴峻

文：楊淑閔（中央社記者）

1988年的520農運，因全球貿易自由化而生，成為史上最大規模的農民請願運動，也是美麗島事件之後最大的街頭運動。35年後，當年的7大訴求是否已落實？農民是否獲得正義？台灣的農業又走在什麼樣的路上？

35年前農運訴求，農保、成立農業部陸續開花結果

520農運將屆滿35週年，當年的7大訴求中，已經逐步落實在精進農保、肥料補貼、水利會改制為公務機關、農業部即將成立等政策成果上，但廢止農會總幹事遴選的訴求尚未達成。

當年的時空背景是國際貿易開展、市場開放，政府以農產外銷扶植工業、實施以肥料換穀，農民收入遠不及非農業勞工薪資成長，累積的不滿終於在台灣解嚴後第2年、1988年5月20日爆發，5000多人上街，130多人被捕，是美麗島事件後台灣最嚴重的街頭抗爭。

520農運總指揮林國華（前農委會副主委）等人提出7大訴求：全面辦理農保及農眷保、降低肥料售價、增加稻米保證收購價格與面積、廢止農會總幹事遴選、改革農田水利會、成立農業部、農地自由使用。

時隔35年，曾參與520農運的農委會主委陳吉仲、學者投入農村運動而後從政的立委蔡培慧、作家兼農村運動工作者吳音寧，農運第二代林國華之女林慧如（現任古坑鄉長）、參與520農運的張田黨之子張豪澤、台大農業經濟系名譽教授林國慶，對7大訴求做了檢視，認同6項有進展。

最具體的是第1項訴求「全面辦理農保及農眷保」不斷精進。蔡培慧說：「現在算有了。」陳吉仲說，截至2022年底，有96.2萬人參加農民健康保險，實耕者、蜂農、河川公地務農者、退伍青農皆可加保；農民職業災害保險有31.9萬人加保；也開辦農民退休儲金，9.3萬人投保。

陳吉仲說，農業保險擴大辦理中，已開發27個品項、42張保單，包含7張政策型、35張商業型保單，橫跨農漁畜產業；讓看天吃飯的農民多一層穩定收入的保障，且有健全的3保1金農民福利制度，才能吸引年輕人從農。

第2項「降低肥料售價」，林慧如說，肥料已開放自由買賣市場。林國慶認為，即便COVID-19（嚴重特殊傳染性肺炎、新冠肺炎、武漢肺炎）疫情、俄烏戰爭等國際因素影響下，肥料漲幅大，政府透過補貼，「至少有穩住（上漲力道）」。

陳吉仲補充，使用有機資材補的補貼也有增加，可減少化肥使用、促進循環農業發展。

第3項訴求「增加稻米保證收購價格與面積」，吳音寧說，現在人均食米量降低，應以對地給付、生態補貼逐步取代保價收購，像是德國有多樣化的補貼措施。

蔡培慧也認為，生態補貼做得還不夠，應參照歐盟，讓機制更健全，不純然只對有機農業給付，例如水田本身蓄水、涵養生態及地下水，應適當補貼。

林國慶並說，稻米保價收購還在是個大問題，會讓收入壓低、產銷不現代化，未來加入「跨太平洋夥伴全面進步協定」（CPTPP）談判時也會被檢討。

第4項訴求「廢止農會總幹事遴選」，這是唯一公認沒進展的。林慧如用「不動如山」描述，蔡培慧說，當年農會信用部發生超貸、跟地方派系綁在一起有關，選舉制度是一個問題、農會角色也是一個問題，遲早要面對。

張豪澤說，農會應該直選，由農民主導、讓專業者進入農會服務，可是迄今仍由農會會員選出代表，代表再選出理、監事，召開理事會聘任總幹事。

蔡培慧認為，雖然農會開始做品牌、行銷，也不是每個農會都還有沉痾；但也當思考要不要讓另外一組人來做「農事服務業」，例如協助農民取得產銷履歷，或是讓年輕人提供數位化服務等。

第5項訴求「改革農田水利會」，陳吉仲、吳音寧、蔡培慧等人都認可公務機關化後，讓原本的非灌區獲得灌溉服務。蔡培慧舉例，埔里鎮大坪頂區有620公頃，導入關刀溪、九仙溪水源，讓600餘戶農戶受益。

陳吉仲說，擴大灌區已推動27處、3.2萬公頃農田、4萬戶受益，2024年將增至8.8萬公頃。

林國慶擔心公務機關化會消滅掉農田水利會一些角色，公務機關朝九晚五，難以如原本24小時運作；加上都是公務部門，水資源更容易讓給非農業部門而休耕，近年實際灌溉面積縮減，休耕也讓農田的水生動植物生態乾涸。

第6項訴求「成立農業部」將發生，陳吉仲認為這將是農業史上的里程碑。吳音寧認為組織架構、預算算是有提升，不過實際上要能因應新時代、氣候變遷才有意義。

林國慶說，農委會已有農業部的架構，要升格仍給予肯定，未來水土保持及農村發展署、資源永續利用司、動物福利司及推動農業科技等業務能否發揮功能，將可檢視農業部升格的成效。

第7項訴求「農地自由使用」，一直以來甚受關注，林慧如提醒，時至今日，攸關糧食安全的農地劃定，仍存在不公義，讓農民犧牲土地利用價值去承擔全國人民糧食需求代價。

蔡培慧、吳音寧、林國慶都提醒農地零碎化考驗日趨嚴峻，林國慶指出，農地持續零碎化，不利於導入農業科技提升產能，蔡培慧則建議導入土地儲備制度。

對此，陳吉仲說，這是很複雜的制度，目前他無法回應，但會先努力建立租賃平台，例如讓老農保留農保資格，藉此鼓勵出租農地給務農者。

時代力量立委邱顯智（右3）與520農民運動當事人20日在立法院舉行記者會，呼籲行政院與法務部在促進轉型正義委員會解散後務必繼續推動520農運司法不法的平復工作，還給當事人應有的公道與真相。中央社記者裴禛攝 111年5月20日

農地零碎化考驗日趨嚴峻，土地正義入憲呼聲起

當年520農運訴求之一是「農地自由使用」，35年後的今天，農地零碎化日益嚴峻，關心農業人士提出解方，包括農地儲備制度、國土計畫法、以統籌分配款支持農地農用，甚至主張土地正義入憲。

立委蔡培慧從政前，就以學者身分長年投入農村運動，她說，台灣農地小於1分地已占2、3成，問題很嚴重，不能不處理。

農運總指揮林國華的女兒林慧如當年只有25歲，跟著父老鄉親上街，目前擔任古坑鄉長，她談到，2000年「農業發展條例」修法後，廢除農地只能由自耕農持有的規定，出現開放農地農用非農有的變革。

台大名譽教授、前農委會副主委林國慶說明，其實很多人誤解當年農發條例的修法內容，修法從農地農有農用變成農地農用、但不一定農有，可是卻沒有落實執行第18條有關農民才可以蓋農舍的規定。

林國慶說，非農民買農地之後要蓋農舍時，未經審查核實農民身分，於是買了農地變成農民，這個部分就這樣亂掉；況且，即使是農民蓋農舍也要做規劃，並非農民就可以到處蓋農舍。

他進一步說，再加上繼承時切割農地，使得台灣的農地耕作面積零碎化；這兩個因素造成全台大地區的農業、整個農地被破壞，這也會讓農業科技研發成果即使不錯，要導入運用時大打折扣，因為科技就是有利於運用在擴大經營規模上，而非零碎化的農地。

早在12年前，蔡培慧就向時任農委會主委陳武雄提議派員赴歐洲荷蘭、德國考察其農地儲備制度，由政府成立新台幣100億、200億或300億元規模的基金，以市價買入不想務農者的農地，再租給想從農者。

蔡培慧日前去北一女演講，就有學生告訴她：父親是銀行從業人員，但手上繼承不到1分的農地，要賣掉會有壓力，因為這是家產，若可以讓政府買入確保農用，父親一定很樂意。

她強調，農地儲備制度可確保農地農用、擴大耕作面積，避免賣給別人蓋農舍，而且用現金換不動產，之後可租出去，不會形成財務壓力，再不這樣做，沒法解決農地零碎化加劇的問題。

農委會主委陳吉仲則認為，農地農用的確保，可經由國土計畫法劃定農地。依據國土計畫法，劃定為農業發展地區後，農地將不能隨意變更成建地。

林慧如看到問題的另一個面向，即便雲林的農民以公頃為單位賣掉大面積農地得到的錢，仍無法讓孩子買到房子住，因為動輒上千萬元，孩子成了屋奴。

林慧如指出，雲林縣平均每人所需糧食的耕作面積300平方米，其餘農地可做其他用途使用，也無糧食安全問題，但是現在全國的糧食安全卻由農業縣來承擔。

她主張，糧食安全是全國人的共同責任，必須入憲，農業縣農民犧牲私人土地自由使用的權益，被全數劃定為農地使用，應獲得合理的統籌分配款。

確保農地農用的正義與劃定農地落實之後，蔡培慧說，近年國際因素導致飼料跟物價上漲，相信所有人都感受到糧食安全的重要，農村是社會的安全瓣，必須讓務農收入提升且穩定，機能健全的農村發展，建立城鄉共好的台灣，才能讓務農者安穩從事生產，台灣的農業才能永續發展。

林國慶則強調，農業部未來的水土保持及農村發展署必須對「非都市區」的整個鄉村做整體發展規劃，而不只是做農村發展，因為這整個非都市區有幾百萬人居住，同一家人會有從農、非從農者，可是鄉村發展都沒有人關心，農委會必須要有大的戰略規劃才是。

農委會主委陳吉仲坦言，這超出他的權限。蔡培慧建議，農委會可向行政院提出跨部會整合發展非都市區，健全整體鄉村機能，包含醫療、教育等功能。

作家吳音寧強調，農業有其最適規模，不能都變成大型工廠化、聘農工生產的模式，重點是要有生活在農村（聚落）的農民從事生產，才是農業。

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責任編輯：翁世航
核稿編輯：羅元祺