Mesmo com PAC, propostas do BNDES ficam em segundo plano

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Sem essas ações, economistas e técnicos do governo ouvidos pelo GLOBO avaliam que será difícil atingir a meta de dobrar o nível de desembolsos para o equivalente a 2% do PIB. Hoje, o BNDES libera ao ano em torno de 1% do PIB, após reformas feitas a partir de 2016.

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Com o lançamento do PAC, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva voltou a prestigiar o presidente do BNDES, Aloizio Mercadante, seis meses após ter participado de sua posse, em fevereiro.

Nesse período, a nova gestão elaborou propostas para reverter parte das mudanças feitas após a saída do PT do poder e acelerar o aumento do papel do banco na economia. Muitas delas entraram no rol das “medidas institucionais” do PAC, mas sem prazo para saírem do papel.

A principal iniciativa, a mudança nos juros do banco de fomento, encontra pouco respaldo no Ministério da Fazenda, e perde prioridade para questões como a nova regra fiscal e a Reforma Tributária.

A resistência é marcada pela diferença de visões econômicas entre Mercadante e o ministro da Fazenda, Fernando Haddad. Movimentos do presidente do BNDES desagradaram à equipe de Haddad, como organizar um seminário para tratar de política fiscal, enquanto a Fazenda desenhava o novo arcabouço.

Depois de alguns atritos — negados publicamente pelos dois —, a relação foi ficando menos tensa ao longo dos meses. No lançamento do PAC, os dois petistas sentaram lado a lado, na primeira fila da plateia do Theatro Municipal.

Só que a relação mais cordial não quer dizer que Haddad veja com bons olhos todas as propostas de Mercadante.

A equipe de Mercadante avança em algumas brechas. Numa delas, o Peac, programa de garantia de crédito lançado para enfrentar a crise da Covid-19, se tornou permanente. Em outra, uma lei aprovada em maio permite que o BNDES ofereça juros baseados na TR (taxa de remuneração da poupança, em torno de 2% ao ano) no crédito à inovação. O banco anunciou uma linha de R$ 20 bilhões em quatro anos.

Outra brecha, a ampliação do Fundo Clima, tem apoio da Fazenda. A ideia é turbinar o fundo, do Ministério do Meio Ambiente, e operado pelo BNDES, com a emissão de títulos verdes no exterior que o Tesouro Nacional planeja para setembro ou outubro. Seriam R$ 50 bilhões para investir em transição energética.

A equipe econômica também aceita debater outra forma de ampliar o funding do banco. A ideia é criar Letras de Crédito do Desenvolvimento (LCD), título isento de Imposto de Renda (IR), nos moldes das Letras Imobiliárias (LCI) e do Agronegócio (LCA). Ao oferecer as LCDs para investidores, o BNDES levanta recursos para emprestar, para além do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), formado com tributos, sua principal fonte.

Com ou sem apoio da Fazenda, as brechas poderão ser insuficientes para a meta de dobrar o peso do BNDES. Em 12 meses até março, os desembolsos do banco somam R$ 104 bilhões, em alta, mas longe dos 2% do PIB, hoje em torno de R$ 200 bilhões.

Para chegar a esse valor, na visão do atual comando do banco, seria preciso mudar os juros. A TLP segue as taxas de títulos públicos negociados em mercado, impedindo que o BNDES ofereça subsídios, ou seja, juros mais baixos do que os de bancos comerciais ou de títulos de dívida. De 1994 a 2017, o banco usava a TJLP, taxa definida pelo governo, em níveis bem abaixo da Selic (a taxa básica) e, portanto, dos juros de mercado.

A diretoria de Mercadante tem dado declarações para garantir que a ideia é oferecer subsídios pontuais, pequenos ante o crédito total da economia. Mesmo assim, economistas temem que os subsídios voltem aos excessos do passado.

Para os críticos, isso gera custos fiscais que não entram como despesa no Orçamento, mas aumentam os juros da dívida pública. Também atrapalha a política monetária do Banco Central (BC). Com taxa independente da Selic, enquanto o BC sobe o juro para esfriar a demanda e arrefecer a inflação, a demanda pelos empréstimos do BNDES continua.

— O BC põe os juros altos, para conter a demanda e, na outra ponta, vem o BNDES, dá crédito barato e elimina o efeito — diz Fabio Kanczuk, chefe de macroeconomia da gestora ASA Investments, que foi da equipe econômica no governo Michel Temer e trabalhou na reforma dos juros do BNDES.

Para Ernani Teixeira Torres Filho, professor do Instituto de Economia da UFRJ, é possível o banco de fomento passar por alguns ajustes para ampliar sua capacidade de captar recursos e oferecer juros um pouco melhores, mas não com os subsídios de antes da reforma feita no governo Temer. O economista defende, principalmente, a criação das LCDs, como forma de integrar o BNDES ao mercado financeiro.

Segundo Torres Filho, que foi chefe de pesquisa econômica no BNDES, o princípio de desonerar de imposto os investimentos é correto e as LCAs e LCIs têm feito sucesso entre os investidores. Além da LCD, o professor defende mais uma letra, voltada para investimentos industriais. Seria uma forma de aproveitar a demanda do mercado de capitais, que cresceu desde 2017.

— Isso integra o BNDES ao sistema financeiro privado, torna o banco captador desse sistema, e não dependente do governo — diz Torres Filho.

Em meio ao debate sobre a validade ou não de tomar medidas para ampliar a atuação do BNDES, está para ser publicado, na publicação acadêmica Revista de Economia Política, um artigo que faz uma análise de 48 estudos empíricos sobre os efeitos do banco de fomento na economia.

Em geral, diz o resumo do artigo, de pesquisadores do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV Ibre) e do próprio BNDES, os estudos mostram que a atuação do banco tem efeitos positivos, como “aumentar o investimento, as exportações, o emprego e o PIB, principalmente quando os tomadores de empréstimo são micro, pequenas e médias empresas”, mas há poucos “impactos positivos na produtividade, variável essencial para o crescimento econômico”.

Veja algumas das propostas já anunciadas pela nova gestão do BNDES desde que assumiu, em fevereiro, e os obstáculos que elas enfrentam.

Programa de garantias – Principal medida do BNDES para enfrentar a crise da Covid-19, o Peac se tornou permanente. Quem empresta são os bancos privados, com recursos deles. A garantia vem do FGI, um fundo de aval que o BNDES já operava antes. Em meio à campanha eleitoral, a gestão anterior do BNDES reabriu o Peac. Em abril, a nova gestão já havia anunciado uma ampliação e estimou que a fase atual poderia garantir R$ 42 bilhões, mas o valor já foi superado. Desde a reabertura, em agosto de 2022, foram R$ 45 bilhões. Em 2020, na primeira fase, foram R$ 92 bilhões. Economistas dizem que a medida atrapalha a ação do BC para conter a inflação.

Crédito dolarizado – Em abril, o BNDES anunciou a TFBD, uma taxa de juros fixa, em dólar, voltada para empresas exportadoras que tenham receitas na moeda americana. Primeiro, esses recursos foram anunciados para as linhas de financiamento de maquinário para o agronegócio, com R$ 4 bilhões previstos para este ano. Mais R$ 2 bilhões serão destinados para a linha de crédito para maquinário nacional na indústria.

Fundo Clima – O fundo, do Ministério do Meio Ambiente, é operado pelo BNDES e tem taxas abaixo das de mercado (4% ao ano). A proposta do BNDES é turbinar o fundo com cerca de R$ 50 bilhões, para financiar investimentos em transição energética, como plantas de hidrogênio verde, eólicas offshore (no mar) e a troca de frotas de transporte público por ônibus elétricos. Uma das ideias para turbinar o fundo é irrigá-lo com a emissão de títulos verdes no mercado internacional (green bonds), prevista ainda para este ano. A ideia é bem aceita no Ministério da Fazenda.

Financiamento às exportações – O BNDES reduziu spreads na linha de financiamento para as exportações de bens industriais e já desembolsou, no primeiro semestre, mais do que em todo o ano passado. Além disso, discute com o TCU novas regras para retomar o financiamento a obras, que pretende propor num projeto de lei (PL). A atuação do BNDES como agência de financiamento às exportações ganhou os holofotes por causa de empréstimos para grandes obras no exterior e dos calotes de Venezuela, Cuba e Moçambique. A proposta dependerá de aval de outros ministérios, como Fazenda e Casa Civil, e não tem prazo para ser enviada ao Congresso.

Inovação para a indústria – Em maio, o Congresso aprovou uma lei que permite que 1,5% do repasse do FAT para o BNDES seja remunerado a TR (a taxa de remuneração da poupança, em torno de 2% ao ano). O BNDES anunciou uma linha de crédito de R$ 20 bilhões com base nesses recursos, a serem emprestados em quatro anos, mas ela ainda depende de regulamentação do Conselho Monetário Nacional (CMN), sem prazo. A proposta pode enfrentar resistência do Ministério da Fazenda.

Estados e municípios – Em junho, o BNDES anunciou uma linha de crédito, com R$ 30 bilhões disponíveis, para estados e municípios. Os valores foram estimados conforme a capacidade de endividamento dos governos, com aval do Tesouro Nacional. Como a maior parte dos valores disponíveis será com a TLP, os juros do BNDES que seguem as taxas de mercado, a concessão dos empréstimos dependerá do apetite dos governos para tomar esse crédito.

Menos dividendos – O BNDES quer limitar o repasse dos lucros para a União. A atual política de dividendos limita os repasses a 60% do lucro líquido. A proposta é reduzir para 25% do lucro líquido, mínimo definido na Lei das S.A. Repassando o mínimo, o banco poderá reforçar seu caixa com parte do lucro e emprestar mais. A proposta poderá sofrer resistência do Ministério da Fazenda, que busca ampliar as receitas para equilibrar as contas do governo.

Mudança nos juros – O BNDES defende mudanças na TLP, a atual taxa de juros do banco, em vigor desde 2018, que segue as taxas de mercado dos títulos públicos indexados a inflação. A proposta é aproximar os juros do BNDES das taxas médias da dívida pública como um todo – e não apenas de um título. As alterações incluiriam a possibilidade de oferecer juros mais baixos para projetos com externalidade positiva (quando retornos sociais superam os retornos econômicos), com o subsídio bancado por recursos orçamentários, aprovados no Congresso. A proposta enfrenta resistência tanto do Ministério da Fazenda quanto do mercado financeiro, sem prazo para ser enviada ao Congresso. Parte das demais medidas depende dessas mudanças.

Novos títulos para captar – A principal fonte de recursos do BNDES é o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), formado com tributos federais. Após a crise financeira de 2008, o segundo governo Lula turbinou o BNDES com aportes do Tesouro Nacional, estratégia que depois foi considerada ilegal pelo TCU. Agora, o BNDES propõe uma opção, as Letras de Crédito de Desenvolvimento (LCD). O novo título seria isento de Imposto de Renda (IR), nos moldes das Letras Imobiliárias (LCI) e do Agronegócio (LCA). Ao oferecer as LCDs para investidores no mercado, o BNDES levanta recursos para emprestar, sem depender tanto do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), formado com recursos de tributos. O Ministério da Fazenda discute a ideia com o BNDES, mas não há não prazo para ser enviada ao Congresso.