Cómo nos gobiernan
La sociedad democrática, igualitaria y defensora de la libertad, ha establecido en la Ley su mecanismo básico de gobierno. Entender qué es la Ley, cómo se elabora y aprueba, y a qué leyes y normas nos sometemos es crucial para entender cómo nos gobiernan.
La Ley es la forma escrita que adoptan las reglas y normas que, en un sistema democrático, son elaboradas por el Gobierno (Poder ejecutivo) y aprobadas por votación en las Cámaras parlamentarias (Poder legislativo). La Ley, por tanto, constituye el cuerpo documental que estructura nuestras relaciones en sociedad y con la Administración, y limita el uso de la libertad personal en los ámbitos público y privado. No en vano, el artículo 9.1 de nuestra Constitución establece que “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico” -y este no es un artículo que deje lugar a muchas dudas, al contrario que algunos otros de nuestro texto constitucional-.
El sentido etimológico del latín lex se relaciona con los conceptos de “regla” y “elección”, mientras que, en época romana, comenzó a utilizarse este nombre para hacer referencia a “norma escrita”. En esencia, la legislación no es más que un conjunto escrito de reglas. Sin embargo, en determinados ambientes y cada vez más en los medios, parece que la Ley es causa, consecuencia y solución a todo aquello que resulte un inconveniente, un ilógico o un problema en nuestro funcionamiento como sociedad. Todos los “asuntos preocupantes” de la actualidad, parecen deberse a la falta de leyes, a lo inadecuado de las leyes o a la negligencia del legislador por su falta de previsión. Ocurre en materias como la emergencia sanitaria, el acceso a la vivienda (alquiler y ocupación), la crisis económica… Estos asuntos suscitan encendidos debates sobre derechos, deberes, normas, regulación, inseguridad o seguridad jurídica… Y cada vez más sobre dotación, financiación, presupuestos, etc. que también se establecen por ley.
En el ordenamiento jurídico existen diferentes tipos de normas, con diferentes procesos de elaboración y que regulan diferentes materias. Por ello, el sistema normativo se articula siguiendo un orden de jerarquía legal que, en nuestro país, es el siguiente:
En este punto, podemos comprender que eso que generalizamos como Ley, hace referencia a un conjunto heterogéneo de disposiciones. Incluso, normas que desde un punto de vista jurídico, no son leyes.
Las normas con rango legal – la Ley en sentido estricto- que componen el ordenamiento de nuestro país, según su denominación y características, son:
Esta clasificación permite una mejor comprensión de las leyes como “resultado”, según su contenido final y su forma de aprobación. Para saber cómo nos gobiernan, debemos tener claro que las leyes se deciden -aprueban o rechazan- en el Parlamento, pero las leyes no se escriben en el Parlamento. Las leyes como “contenido” son fruto de la iniciativa legislativa, que es el proceso mediante el cual se envía un texto articulado al Parlamento, para que se inicien los trámites de debate y votación por parte de los diputados.
La iniciativa legislativa corresponde, según el artículo 108 del Reglamento del Congreso:
- Al Gobierno
- Al Parlamento[2]
- A las Asambleas de las Comunidades Autónomas
- A los ciudadanos en virtud de la iniciativa legislativa popular
Nos centraremos en la iniciativa legislativa del Gobierno por su carácter prioritario, pues redacta “proyectos” de ley -lo demás son “proposiciones” de ley-. Este interés en el Gobierno, parte considerar a la situación política y los resultados electorales como elementos determinantes en su conformación, y de comprender que el respaldo político que tenga en el Congreso y el Senado es un factor que garantiza o complica la aprobación de sus propuestas legislativas.
Para poder contrastar los datos con la situación política y electoral de las últimas décadas, se ofrece la siguiente línea del tiempo a modo de resumen:
Atendiendo a este breve resumen, podremos entender mejor los datos, que se han convertido en herramientas clave para la comprensión y análisis de nuestra realidad, y tener así una visión más amplia de la situación que, a veces, los números no reflejan a simple vista.
Pasando a las cifras, el siguiente gráfico muestra la cantidad de iniciativas legislativas que han sido aprobadas por el Congreso en las últimas dos décadas:
Fuente: elaboración propia a partir de los datos del Catálogo de Iniciativas legislativas del Congreso de los Diputados
Podemos extraer las siguientes conclusiones a partir de los datos[3]:
- Los periodos electorales son las épocas de menor actividad legislativa. Años 2000, 2004, 2008 y 2016 en adelante. Pero en los años previos a las elecciones, se aprueban más leyes orgánicas.
- En periodos de crisis; nacional (2004), económicas (2008) y políticas (2016 – actualidad), se aprueban más reales decretos-ley que leyes (orgánicas y ordinarias).
- A nivel normativo, la crisis de los últimos años en nuestro país es especialmente grave y se caracteriza por la preeminencia de Reales Decretos-Ley. La inestabilidad política coincide en el tiempo con la falta de iniciativas legislativas.
Como decíamos anteriormente, no todas las disposiciones de la pirámide normativa tienen rango de ley. Nos referíamos a la importancia de la iniciativa legislativa del Gobierno, por su especial posición, ya que además de ejercer el Poder ejecutivo, también constituye el órgano superior de la Administración General del Estado, entre cuyas potestades se encuentra el dictado de las reglas de funcionamiento para la Administración Pública. Estas reglas son variadas, de diversa denominación, y se emplean para elaborar reglamentos y realizar nombramientos y reconocimientos... La denominación de estos reglamentos según su fórmula de aprobación es:
La confusión es sencilla entre Real Decreto y Real Decreto-Ley/Legislativo. Sin embargo, el Real Decreto no tiene rango de ley, no puede contradecir a las leyes y no emana del poder legislativo ni depende de su aprobación.
Los reglamentos no son leyes en sentido estricto, pero son igualmente normas a las que debemos atenernos como ciudadanos de un Estado de Derecho. Los datos, en este caso, también nos pueden ayudar a entender cómo nos gobiernan:
Fuente: elaboración propia tras consultar en el buscador del Boletín Oficial del Estado del Real Decreto de mayor número publicado en el último ejemplar de cada año
Del análisis de los datos presentados en el gráfico, se pueden extraer las siguientes conclusiones:
- Los años electorales se elabora un mayor número de reglamentos, que pueden deberse a decisiones y nombramientos anteriores o posteriores a los comicios.
- Destaca la actividad reglamentaria en el año 2000, con la mayoría absoluta de Aznar como resultado de las elecciones.
- Desde el año 2016, con la inestabilidad política subsecuente, se ha reducido la aprobación de Reglamentos por parte del Ejecutivo. De los 5,8 reglamentos diarios de media en el periodo 1999-2012 a los 2,8 desde 2016, siendo la media diaria de reglamentos aprobados para todo el periodo de 4,7.
Un vistazo basta para poder afirmar que la Ley, como mecanismo básico de gobierno de nuestra sociedad democrática, se encuentra en una situación sin precedentes en los últimos años. El “bloqueo al Gobierno” o la “parálisis normativa”, que son conceptos asentados en nuestras cámaras parlamentarias, se muestran claramente al presentar los datos sobre normas aprobadas. La producción normativa se ha desplomado en el último lustro, con excepción del Real Decreto-ley, una medida reservada para casos de “urgente y extraordinaria” necesidad (no porque lo diga yo, sino porque lo establece la Constitución). Y cuando el mecanismo básico de gobierno de una sociedad democrática solo funciona ante la urgencia y la necesidad… pues algo nos estará diciendo también sobre el funcionamiento de esa sociedad.
La sensación y el argumento de la falta de amparo de la Ley que encontramos en los debates privados y en medios de comunicación sobre cuestiones de orden público, parecen tener sentido a tenor de lo expuesto. Sin embargo, no tiene mucha lógica que, cuantas menos leyes hay, más difícil sea conocerlas y tenerlas claro -algo que se evidencia en los mismos debates-.
Quizá, para terminar de entender cómo nos gobiernan, deberíamos comprobar si la falta de disposiciones legales se compensa con la publicación de otro tipo de disposiciones oficiales, que originan un embrollo documental que es, a su vez, el causante de la inseguridad jurídica y del desconocimiento de la Ley. Para ello, podría comprobarse si, por ejemplo, se publican menos hojas en el BOE en consonancia con la menor publicación normativa.
Pero buscar esos datos, sacar conclusiones y terminar de entender cómo nos gobiernan, se lo dejo a ustedes.
[1] La mayoría absoluta se refiere a la mitad más uno de la totalidad de parlamentarios. Es decir, este método de aprobación obliga a obtener, en España, 176 votos afirmativos, en cualquier caso. Las leyes orgánicas son, por tanto, resultado del consenso en el Parlamento. Por otro lado, la mayoría simple implica que, considerando los diputados presentes en la Cámara, son necesario más votos afirmativos que negativos en la votación. Por eso es tan importante la abstención y escuchamos tanto hablar de ella.
[2] Las proposiciones de ley del Congreso pueden ser presentadas por un Diputado con la firma de otros catorce o por parte de un Grupo Parlamentario, a través de su portavoz. Las proposiciones de ley en el Senado deben ser presentadas por veinticinco senadores o por un Grupo Parlamentario. Deben incluir una exposición justificativa y, de ser el caso, una memoria que evalúe su coste económico.
[3] Es importante recordar que el Gobierno, cuando se encuentra en funciones, no puede nombrar ni cesar altos cargos, ni elaborar planes que vinculen la política del futuro equipo de gobierno, ni mantener una agenda internacional. Sí puede continuar con la agenda de la Unión Europea, aprobar reales decretos-ley y declarar el estado de alarma, excepción o sitio, con autorización previa del Congreso. Esta situación ha perdurado entre julio de 2018 y enero de 2020 en España.