Coherencia en el Análisis de Pruebas Fiscales: La Sincronización entre DIAN y UGPP.
En el complejo entramado del sistema tributario nacional, la coherencia y uniformidad en la interpretación de las pruebas que respaldan los costos y gastos de un contribuyente sea persona natural o jurídica son fundamentales. Ha de tenerse en cuenta que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) desempeñan roles cruciales en este proceso, evaluando desde el punto de vista probatorio las declaraciones tributarias de las personas. Sin embargo, surge una pregunta crucial: ¿deben ambas entidades llegar a la misma conclusión respecto del análisis de las pruebas que sustenten los costos y gastos de un contribuyente en un mismo año fiscal? Este artículo profundiza en la importancia de esta sincronización, examinando los desafíos, implicaciones y posibles soluciones para asegurar la coherencia en la toma de decisiones tributarias, sin dejar de lado que como lo ha expuesto el Consejo de Estado dichas entidades cumplen funciones separadas, autónomas e independientes. Explicaremos los aspectos legales que rodean esta cuestión, arrojando luz sobre un tema vital en el mundo tributario y empresarial.
Al respecto, debemos traer a colación algunas sentencias hito del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta donde establece los pilares jurisprudenciales, que delinean con precisión las competencias de la UGPP, estableciendo límites y alcances en su actuación. Tales como:
Sentencia 25000-23-27-000-2010-00207-01(19855) de 2015, C.P. Hugo Fernando Bastidas: señaló que la UGPP tiene competencia para adelantar labores de fiscalización e investigación para verificar el cumplimiento de las obligaciones del sistema de protección social.
Sentencia 11001-03-27-000-2019-00040-00(24221) de 2020, C.P. Stella Jeannette Carvajal: indicó que la UGPP cuenta con la competencia legal para practicar requerimientos especiales y proferir las liquidaciones de revisión.
Sentencia 76001-23-33-000-2016-00334-01(25662) de 2020, C.P. Julio Roberto Piza: estableció que la UGPP tiene la facultad de efectuar cruces de información tributaria para investigar el cumplimiento de obligaciones en materia de contribuciones parafiscales.
Sentencia 05001-23-33-000-2018-00116-01(26212) de 2021, C.P. Milton Chávez: reiteró que la UGPP cuenta con competencia para adelantar labores de fiscalización e investigación administrativa.
Sentencia 11001-03-27-000-2020-00053-00(26624) de 2022, C.P. StellaJeannette Carvajal: ratificó la competencia de la UGPP para practicar requerimientos especiales y proferir liquidaciones oficiales.
En conclusión, el Consejo de Estado ha delineado una consistente línea jurisprudencial donde considera que la UGPP tiene amplias facultades de fiscalización, investigación y determinación en materia de aportes parafiscales al sistema de protección social.
Ahora bien, en el intrincado laberinto del sistema tributario colombiano, la determinación de quién ostenta la autoridad para analizar y dado el caso rechazar los ingresos, costos y gastos de los contribuyentes, en conformidad con el artículo 107 del Estatuto Tributario Nacional, ha emergido como un dilema de significativa relevancia. En este contexto, tanto la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) como la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) ocupan roles cruciales. Pregunta a la cual el Consejo de Estado, Tribunales entre otras entidades le han salido al paso para tratar de responder dicho asunto, dejando como resultado las Sentencias y pronunciamientos que a la luz del artículo 107 del Estatuto Tributario establecen las facultades respecto a la autoridad que la UGPP y la DIAN tienen, las cuales continuación se esbozan:
Sentencia 25000-23-27-000-2011-00358-01(21265) de 2017 del Consejo de Estado, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez:
"No se advierte contradicción alguna entre las disposiciones del Estatuto Tributario que facultan a la DIAN para aplicar las presunciones consagradas en sus artículos 260-1, 260-2, 260-3, 759, 760, 761 y 762 y las normas que regulan las competencias de la UGPP para efectuar la determinación oficial de los aportes parafiscales, pues se trata del ejercicio de competencias propias y exclusivas reguladas de forma autónoma para cada autoridad".
Concepto 1274 de 2018 del Consejo de Estado, C.P. Édgar González López:
"Corresponde de forma privativa a la UGPP la verificación, control, determinación, discusión, cobro, devolución y sanción de las contribuciones parafiscales. En esta medida, la DIAN carece de competencia para inmiscuirse en aspectos propios de las contribuciones del sistema de seguridad social".
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Sentencia 05001233100020180008200 de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, C.P. Jorge Enrique Rincón García:
"La DIAN y la UGPP son entidades que cumplen funciones separadas, autónomas e independientes. La determinación del impuesto de renta y la determinación de los aportes parafiscales son procedimientos reglados de forma diferente, que no implican entre sí antinomia interpretativa".
Sentencia 05001-23-33-000-2017-00066-01(62124) de 2020 del Consejo de Estado, C.P. Milton Chaves García:
"La DIAN no puede inmiscuirse en determinaciones propias de las contribuciones parafiscales. La determinación y análisis de ingresos, costos y gastos para efectos de los aportes parafiscales es facultad exclusiva de la UGPP".
En cuanto a esto, la jurisprudencia ha sido reiterativa en establecer que el análisis de ingresos, costos y gastos a la luz del artículo 107 del E.T. es facultad exclusiva de la UGPP para efectos de determinar las contribuciones parafiscales y para efecto de impuestos nacionales será de la DIAN, por lo cual no puede haber injerencia de una entidad en actividades de la otra en los aspectos que son propio de sus funciones, así las cosas hasta este punto es claro que cada entidad tiene su propio ámbito de competencia.
Pese a lo anterior, se considera que ni la jurisprudencia, ni la doctrina oficial o la ley han resuelto una situación de fondo, y es la que se presenta cuando la UGPP y la DIAN analizan la misma prueba llegando a conclusiones distintas, ya que pese a que una lo hace para efectos de determinación y verificación aportes al sistema de prestaciones sociales y la otra para verificar y determinar impuestos nacionales la prueba que están utilizando de un contribuyente en un mismo año gravable es la misma, por lo que, la incertudumbre cubre a un investigado cuando se dan situaciones paradójicas donde por ejemplo, la DIAN acepta un costo mientras que la UGPP lo rechaza, a pesar de que se basan en la misma contabilidad, pertenecen al mismo año fiscal y están vinculados al mismo contribuyente. Esta discrepancia entre las interpretaciones y decisiones de estas entidades desata no solo interrogantes sobre la uniformidad en la aplicación de la ley, sino también sobre la seguridad jurídica que debería prevalecer en el ámbito tributario.
Por lo anterior, es que se considera, que la existencia de criterios divergentes entre la DIAN y la UGPP frente a las mismas pruebas en procesos relacionados con los mismos contribuyentes puede generar inseguridad jurídica y afectar derechos constitucionales.
Si bien la Corte Constitucional ha reconocido la autonomía e independencia de estas dos entidades para cumplir sus funciones (Sentencia C-097 de 2003), también ha señalado que se debe privilegiar la unidad de materia tributaria para evitar decisiones contradictorias frente a los mismos elementos probatorios (Sentencia C-015 de 1993).
El Consejo de Estado igualmente ha reiterado que la DIAN y la UGPP cumplen funciones separadas para la determinación del impuesto de renta y aportes parafiscales, pero basadas en las mismas pruebas contables (Sentencia 25000-23-27-000-2011-00358-01 de 2017). Según los artículos 742 del Estatuto Tributario y 65 del CPACA, la determinación de tributos y aportes parafiscales se basa en las pruebas allegadas por los contribuyentes. Por tanto, las entidades deben ceñirse a la sana crítica y valoración objetiva de las mismas.
La divergencia de criterios entre UGPP y DIAN puede afectar principios como la confianza legítima, buena fe, seguridad jurídica (art. 83 Constitución), debido proceso (art. 29), y derecho de defensa de los contribuyentes.
Por ello, en aras de materializar estos derechos constitucionales y la unidad de materia tributaria, es deseable que las interpretaciones y conclusiones de la DIAN y la UGPP frente a las mismas pruebas contables sean concordantes y armónicas. De lo contrario, se puede generar inseguridad jurídica para los contribuyentes.
CRISTIAN ARTURO HERNÁNDEZ SALLEG
Abogado
Especialista en Derecho Tributario