"Los Barones de la Minería Ecuatoriana": Una aproximación sociohistórica al Fracaso de las Reformas a la Ley de Minería del año 2000

La norma, en un sistema económico basado en el estímulo, cumple el rol de una ficción imprescindible— diría un sociólogo. La norma es una patraña— me dice mi vecino.

Miklós Haraszti— A Destajo

En agosto del 2000 Ecuador sancionó una serie de enmiendas a la Ley de Minería vigente desde 1991 (conocida como Ley 126), que tenían como propósito atraer inversión extranjera directa (Ley de Minería 1991; Ley para la Promoción de la Inversión y la Participación Ciudadana, 2000). Ello debía redundar en un incremento de la producción de minerales, y por desborde generar crecimiento y empleo (Valiente, 2014). Imbuida de la visión neoliberal de la época, la reforma limitó los ingresos fiscales, el control ambiental y social de la industria, el cual fue muy laxo, por no decir inexistente.

Como señalan Melo et al. (2013), el entorno para la inversión no podría haber sido más favorable, coincidió con el auge del precio del oro, pero contra todo pronóstico el sector minero experimentó estancamiento (p. 8). Las promesas de empleo, divisas y desarrollo quedaron incumplidas. 

Hoy, cuando Ecuador se adentra en un nuevo ciclo neoliberal, argumentos respecto a políticas de laissez faire para los recursos estratégicos nuevamente se ponen en circulación (Lasso, 2021). Por ello determinar porqué la reforma del año 2000 fracasó, cobra interés renovado. Nuestra hipótesis es que élites intermediarias (Giner, 1998) aprovecharon vacíos en la ley para el enriquecimiento parasitario, defraudando la confianza del capital extranjero, y truncando el desarrollo de la industria, a más de desencadenar costosos daños ambientales.

Contexto y Reforma

Globalmente la industria minera se organiza en 2 tipos de empresas, las junior y senior. Las junior son compañías exploradoras que se lanzan a destinos exóticos en busca de un yacimiento. Se cuentan por miles. Dependen del capital de riesgo que puedan levantar en los mercados internacionales, especialmente la bolsa de Toronto (TSX), y se las conoce como penny stocks, pues sus acciones se cotizan por centavos (Vidal, 2013; Blake, 2021).En caso de encontrar un recurso mineral técnicamente rentable, el negocio de las junior es venderlo a una senior. Pero el hallazgo es un evento raro. Duque (2010) explica que la regla de oro es que de cada 500 proyectos exploratorios sólo 1 se convierta en mina; y de cada 3 depósitos minerales hallados, 1 sea económicamente viable. Las senior, en cambio, son transnacionales que pueden solventar las complejidades técnicas y financieras de una explotación. Entre ellas constan pesos pesados como Agnico-Eagle, AngloGold Ashanti, Kinross, Newmont, entre otras, las cuales reportan ganancias anuales superiores a los 500 millones de USD (Veryard, 2019).

Dado que los impactos ambientales son mínimos, inclusive en países socialistas como Cuba, la exploración suele ser liberalizada (USGS, 2018). Al contrario, la producción industrial de minerales es más regulada en aspectos como fiscalidad, costos críticos (agua y kilovatio/hora), condiciones laborales, prestaciones comunitarias y, claro, salvaguardas ambientales.

Ahora bien, en las décadas del 80 y 90, Ecuador aplicó el esquema neoliberal, doctrina que considera que el progreso depende de achicar el Estado. Se equipararon los conceptos de “privatización” y “modernización”, y se coartó los ingresos fiscales. El déficit se compensó adquiriendo una cuantiosa deuda externa (Paz y Miño, 2021). Así, la Reformas a la Ley 126, fueron parte de un amplio paquete de privatizaciones, la Ley para la Promoción de la Inversión y la Participación Ciudadana conocida como “Trole II” (Posso Zumarraga, 2005). En su parte la reforma introdujo los siguientes preceptos al manejo del sector minero:

• Un título único para todas las actividades mineras (antes se separaban para cada fase del ciclo minero, especialmente exploración y explotación).
• Supresión de regalías.
• Patentes de conservación y producción. El impago era la única causal de caducidad.
• Divisibilidad del título minero.
• La introducción de minería de pequeña escala.
• Libre explotación de materiales de construcción.

El Fracaso

Con la reforma el Estado admitió como único ingreso minero las recaudaciones por impuesto a la renta que anualmente pagaban las empresas, renunciando a las regalías, que ya desde 1991 eran bajas (3%). Los ingresos por patentes fueron irrisorios, puesto que por cada hectárea concesionada el operador minero metálico debía pagar anualmente 16 USD, mientras que para materiales de construcción fue de 100 USD (Acosta, 2009). Así, por patentes de conservación el Estado recibió 6’934.844,55 USD y por patentes de producción 3`774867,50 USD (Sandoval, et al., 2000). Esto es aproximadamente el 10% de la regalías anticipadas que China pagó por “Mirador” desde el 2015 (Ministerio de Energía y Minas [MEM], 2020). Tampoco se contó con datos de los volúmenes reales de producción de ninguna escala. De hecho, parte de la justificación para eliminar las regalías fue que, si ellas ya no se pagaban, los operadores transparentarían el monto de producción. No ocurrió así. Se sospecha que una parte, apenas un 50% del volumen real, se declaró; el 35% se transó como exportaciones irregulares; y un 15% se vendió sin asientos contables en el mercado interno (Gutiérrez Bonifaz, 2019). Todo esto ocurría cuando el precio internacional del oro galopaba, sin embargo el aporte de la minería al PIB nacional era marginal, particularmente comparada con el aporte petrolero, riqueza que, desde luego, tampoco fue socialmente distribuida en aquel tiempo.

Los Barones Mineros

Se considera a John D. Rockefeller, fundador de Standard Oil, el arquetipo del “Barón Petrolero”. Es curioso conferir un apelativo nobiliario a un magnate que se preció de aniquilar la competencia y ejercer poder monopólico sobre la industria, mas es una práctica que se ha extendido (Laughlin, 2004). Hoy es lugar común no solo hablar de los barones del Estaño o de los Diamantes, sino hablar del Barón del Retail, Barón del Software, Barón del automóvil eléctrico, etc.

En el caso de la minería ecuatoriana, llamamos barones a ciertos empresarios surgidos en los 90s, entre ellos algunos pioneros de la geología nacional y algunos dirigentes gremiales, que saltaron a cargos en el Estado en una suerte de puerta giratoria. Según Acosta (2009), este grupo de interés estuvo detrás de la reforma a la Ley 126, pero además estableció empresas junior nutridas con capital de riesgo trasnacional. La diferencia es que el marco jurídico permisivo avaló que el negocio de la producción de minerales degenere en el negocio de especular con concesiones.

"En esta época se produjo una “hemorragia” de concesiones mineras. También se permitió una perniciosa acumulación de concesiones en muy pocas manos; este es uno de los factores que explica la enorme especulación en la compra-venta de títulos mineros. La especulación de títulos mineros permitió que algunos grupos obtengan cuantiosas ganancias. Los concesionarios, mientras tanto, no tenían que presentar planes de exploración, ni explotación. Los estudios de impacto ambiental, si los había eran menos que mediocres y se los hacía simplemente para cumplir con le trámite burocrático. La consulta previa fue una verdadera tomadura de pelo a las comunidades…" (Acosta, 2009, págs. 96-97)

Dada la dinámica explicada del negocio minero, donde el capital de riesgo levantado para financiar la exploración no necesariamente arroja un descubrimiento, la desregularización extrema permitió a estos empresarios encontrar un nicho parasitario perfecto. Se desconoce la inversión recibida en esta época, pero se sabe, sí, que el único hito fue el descubrimiento de Fruta del Norte en 2007 (Vidal, 2013). Como los manifiestos de producción y otra información técnica no debía consignarse al Estado, se sospecha que los datos eran deliberadamente falsos. Igualmente se colige que hubo producción mineral de oro y otros metales disfrazadas de exploración o pequeña minería, lo que transformó a los barones en multimillonarios, mientras que a la par no se ejercieron controles ambientales o sociales.

La reforma estuvo vigente hasta que la Asamblea Constituyente de 2008 emitiera el mandato minero, suspendiendo la anarquía en la que se hallaba el sector hasta la expedición de la ley de minería de 2009 (Asamblea Constituyente, 2008).

Conclusiones

La reforma a la Ley 126 no sólo siguió el predicamento neoliberal, sino que lo llevó al paroxismo. Fue tan extremadamente permisiva que lesionó al interés nacional y de los inversionistas extranjeros. Fuera del enriquecimiento personal, el legado de los barones de la minería no fue más que de desinstitucionalización, contaminación ambiental y frustraciones sociales.

Consideramos un error respaldar o rechazar la minería en abstracto, sin reparar sobre el marco jurídico bajo el que opera y las especificidades de los contratos, los cuales deben ser enfáticos en el tratamiento justo que se dé a comunidades, ambiente y aportes al erario nacional. Debe concluirse, por tanto, que la minería es una industria que, sin satanizarla como hace Acosta, por su propia naturaleza amerita, aún con miras al fomento de la inversión extranjera directa, una fuerte regulación estatal. D.N.

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