Responsabilidad patrimonial por nulidad del Plan General de Santander. El dictamen del Consejo de Estado de 7/2/2019.

Como es conocido, el Tribunal Supremo, mediante sentencia de 8 de noviembre de 2016, declaró la nulidad de pleno derecho del Plan General de Santander. Se trata de un asunto muy comentado por la doctrina. Juan Ramón Fernández Torres realizó en la Revista de Administración Pública un muy buen análisis de la sentencia (La paradoja de la insuficiencia de recursos hídricos hunde el Plan General de Santander).

Resulta de interés el dictamen del Consejo de Estado 49/2019, de 7 de febrero, relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños derivados de la nulidad del Plan instada por el Ayuntamiento de Santander y dirigida antea la Comunidad Autónoma y la Administración del Estado.

Según la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por el Ayuntamiento, los gastos ocasionados por la redacción del Plan General ascendieron a un total de 3.084.604 euros. Este gasto ha resultado inútil como consecuencia de la nulidad del Plan. El Ayuntamiento vincula causalmente el daño al mal funcionamiento de la Administración autonómica y de la Administración del Estado.

El caso resulta interesante y podría trasladarse a otros muchos supuestos. La aprobación definitiva del Plan General es autonómica. Son muchas las sentencias que han anulado un Plan por considerar el Tribunal que no se justificó la suficiencia de recursos hídricos o por otro defecto de procedimiento. ¿Puede el Ayuntamiento dirigir una acción de responsabilidad patrimonial contra la Administración autonómica por los daños derivados de la nulidad?

El dictamen del Consejo de Estado al que me refiero concluye que el Ayuntamiento carece en estos casos de legitimación para presentar una reclamación ante la Administración de la Comunidad Autónoma.

El dictamen comienza señalando la dificultad de legitimación que existe:

«Plantea el expediente un problema de legitimación. Y es que el Ayuntamiento de Santander es una persona jurídico-pública y el sistema de responsabilidad patrimonial se configura como una institución prevista para los particulares, como dispone el artículo 106 de la Constitución y como desarrollan las Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público».

Sin embargo, el Consejo de Estado recuerda que «hay que afirmar que, tras una inicial posición restrictiva, la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina de este Consejo de Estado han dejado abierta la posibilidad de que, en ciertos casos y concurriendo determinados requisitos, las Administraciones públicas puedan ser tenidas como "particulares" a los solos y exclusivos efectos de la aplicación extensiva de la institución jurídica de la responsabilidad extracontractual y objetiva de la Administración».

Pero esta posibilidad no deja de tener límites:

«En este sentido, el Consejo de Estado ha señalado que es difícil justificar la legitimación cuando la Administración reclamante ha actuado en los hechos que están en el origen de la reclamación desde una posición activa, como persona de Derecho público y no como sujeto pasivo de una lesión que le haya sido directamente inferida por la Administración del Estado».

En cambio, «se ha admitido la legitimación y, por consiguiente, ha prosperado la reclamación cuando la Administración reclamante comparezca "como un particular más, en defensa de sus propios intereses y con aplicación de las mismas reglas jurídicas que protegen en nuestro ordenamiento los patrimonios de terceros frente a los daños sufridos como consecuencia del llamado giro o tráfico de las Administraciones Públicas».

En aplicación de esa doctrina, el Consejo de Estado concluye que, en este caso, el Ayuntamiento carece de legitimación. En concreto, en el dictamen se dice lo siguiente:

«Se ha argumentado que la posición del Ayuntamiento de Santander podría en este caso asemejarse a la de un particular, es decir, un agente urbanizador o un redactor de un plan parcial. Si así fuera la gestión del territorio en general y los suministros y obras comunes, como es el caso del abastecimiento del agua, corresponderían a las comunidades autónomas o el Estado y las entidades locales se limitarían, dentro de estos márgenes, a redactar los planes y ejecutarlos. Contarían, en este caso, con la garantía de que las restantes administraciones respondieran patrimonialmente ante las propias entidades locales de cualquier deficiencia o carencia en las infraestructuras o los servicios públicos.

El Consejo de Estado no puede compartir este argumento: la acción urbanística, como señala el artículo 47 de la Constitución, se encomienda a los entes públicos. Así lo ratifican el artículo 4 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que dispone: "1. La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste..." y la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, que configura el urbanismo como un sistema público y establece en su artículo 4, tras distribuir las competencias entre la Comunidad Autónoma y los ayuntamientos: "La dirección y control de las actividades a que se refieren los artículos anteriores se configura como una función pública que corresponde, en el ámbito de sus respectivas competencias, a la Comunidad Autónoma y a los municipios, sin perjuicio de la necesaria colaboración de otras Administraciones y la participación de la iniciativa privada".

Por decirlo de otro modo, cuando el Ayuntamiento de Santander presenta esta reclamación de responsabilidad patrimonial no se encuentra en la misma posición que un promotor que hubiera visto perdida su posibilidad de construir en una finca o un particular cuyos terrenos se hubieran depreciado por la declaración de nulidad de un plan urbanístico. Cuando ejerce sus funciones como planificador, el Ayuntamiento es una persona pública, una corporación territorial actuando en ejercicio de sus potestades, funciones y obligaciones. Y esta actuación debe reflejar, como señala expresamente la citada Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, la colaboración interadministrativa entre la Administración de la Comunidad Autónoma y los ayuntamientos. El cauce para solventar este litigio entre Administraciones, de haberlo, no es una reclamación de responsabilidad patrimonial; sería, en su caso, el previsto por el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa».

Así, según el Consejo de Estado, los Ayuntamientos que hayan visto como se anula por un Tribunal su Plan General no pueden presentar una reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida a la Administración autonómica que lo aprobó definitivamente.