La France face à l'avenir

L’été dernier, alors que la pandémie faisait rage dans le monde entier, le président français Emmanuel Macron m'a demandé, conjointement avec Olivier Blanchard, ancien économiste en chef du FMI, de présider une commission indépendante sur les défis de la société post-covid. Voici quelques éclairages sur le rapport et ses conclusions.

Qu'est-ce qui vous a motivé à écrire ce rapport ?

Jean Tirole : Nos sociétés sont confrontées à des défis sans précédent avec la pandémie de Covid-19 et ses conséquences. Sortir de la crise, faire face à la montée du chômage et aux risques de faillite, favoriser la reprise économique ou gérer la dette publique et privée seront des objectifs compliqués pour chaque gouvernement. En outre, les difficultés structurelles qui prévalaient avant la Covid-19 sont toujours d'actualité et ont souvent été exacerbées par la pandémie. C'est pourquoi, lorsque le président Macron nous a demandé de présider une commission chargée de traiter ces questions structurelles, avec l'assurance que nous aurions toute liberté pour choisir les membres de la commission et que nous pourrions présenter nos conclusions en toute indépendance, nous avons accepté avec enthousiasme.

Olivier Blanchard : Nous avons choisi les 24 membres avant tout pour leur expertise en économie. Ils appartiennent à des courants intellectuels et politiques très divers. Ils sont répartis en trois groupes égaux : Français, européens non français et américains. L'un de nos membres, Emmanuel Farhi (Harvard), est malheureusement décédé l'été dernier, quelques heures seulement après avoir participé à l'une de nos sessions plénières. Ce rapport est dédié à la mémoire de cet homme et chercheur exceptionnel.

Quelles sont vos recommandations pour lutter contre le réchauffement climatique ?

JT : L'urgence du réchauffement climatique exige une action rapide et à grande échelle, et le succès dépendra largement des avancées technologiques. Il faut éviter d'augmenter les coûts de la transition écologique, qui seront de toute façon élevés, en optant pour des mesures qui ne sont pas efficaces. La bonne nouvelle c’est que l’opinion publique est clairement préoccupée par le réchauffement climatique, la mauvaise c’est la réticence à supporter le coût de la transition écologique et ses conséquences sur les modes de vie. Dans le même temps, le manque de transparence sur le coût et l'efficacité des différentes mesures ne facilite pas la discussion.

L'attitude du public à l'égard des taxes vertes est davantage déterminée par leur visibilité que par leur efficacité. Bien qu'impopulaire, la tarification du carbone est essentielle à la transition, non seulement car elle encourage les comportements plus écologiques et stimule la R&D verte de manière transparente et efficace, mais, et c’est peut-être le plus important, parce qu'elle permet aux décideurs économiques d'écarter les solutions trop coûteuses. Le système actuel est trop restreint, affaibli par l'utilisation abusive d'exemptions et de subventions aux combustibles fossiles. Nous devons nous préoccuper tout particulièrement des perdants potentiels, tels que les ménages modestes vivant dans les zones périurbaines et rurales. Pour éviter le dumping environnemental dans d'autres pays, cette taxe doit être accompagnée d'un ajustement carbone à nos frontières. C'est la seule façon pour nos sociétés de faire face au défi du réchauffement climatique sur le long terme.

OB : Le rapport souligne également que les gouvernements doivent encourager les percées de la recherche fondamentale pour atteindre des émissions nettes de carbone nulles d'ici 2050. Outre la tarification du carbone, des subventions ciblées, des normes, des interdictions et des incitations ont un rôle à jouer. Ces types d'interventions sont toutefois plus arbitraires que la tarification du carbone et donc plus sujettes au lobbying et à la capture réglementaire ce qui signifie que nous devons garantir une gouvernance saine.

Nous proposons la création de deux organismes indépendants, si possible au niveau européen : le premier, que nous appelons EU-ARPA-E, servirait à financer des projets de R&D à haut risque et à fort potentiel ; le second serait utilisé pour informer les citoyens et les décideurs publics des coûts des différents moyens d'atteindre les objectifs climatiques.

La France peut-elle faire la différence seule ?

 JT : La France est responsable de moins de 1% des émissions de gaz à effet de serre. Cependant, l'opinion publique française soutient largement les mesures visant à réduire ces émissions, ce qui constitue un atout politique majeur dans les négociations internationales. Avec d'autres pays européens ambitieux, la France devrait prendre la tête du programme Green Deal pour l'Europe et créer un "club climatique" avec l'administration Biden, qui œuvrerait en faveur d'un prix du carbone uniforme et universel pour la coalition et d'un ajustement carbone aux frontières compatible avec l'OMC. L'adhésion à un tel club pourrait rapidement devenir attrayante pour d'autres régions du monde, car elle conférerait des avantages en matière de commerce et de dividendes du carbone qui compenseront les coûts liés à la perte de la possibilité de pratiquer le dumping environnemental.

Quel est le degré d'inégalité en France ?

OB : Les chiffres français sur les écarts de revenus et de richesse et sur les inégalités régionales ne sont pas mauvais quand on les compare au niveau mondial. Et contrairement à de nombreux autres pays, ces statistiques n'ont pas empiré au cours de la période récente. Pourtant, la France est confrontée à un énorme problème d'inégalité des chances, notamment au niveau de l'éducation.

Dans une enquête menée auprès d'un échantillon représentatif spécialement pour ce rapport, l'équipe a examiné l'opinion de la population française sur les inégalités, l'insécurité économique, le marché du travail et les politiques gouvernementales. Dans l'ensemble, 73 % des personnes interrogées estiment que l'inégalité des revenus est un problème grave ou très grave. Parallèlement, 70 % pensent que les enfants issus de milieux à hauts revenus reçoivent une bien meilleure éducation ; seuls 44 % pensent que tous les élèves ont les mêmes chances d'aller à l'université. Les données de l'OCDE et les scores PISA confirment cette impression.

Que peut-on faire pour lutter contre les inégalités ?

JT : Le rapport propose plusieurs pistes d'amélioration : l'accès à une meilleure éducation, un système fiscal plus redistributif, des institutions encourageant la création d'emplois de qualité et des accords fiscaux mondiaux.

Il faut dépenser davantage pour réduire les inégalités en matière d'éducation, et de manière plus intelligente. Davantage de ressources doivent être consacrées à l'éducation et à la formation professionnelle des élèves défavorisés. Les salaires des enseignants sont trop bas en France, trop peu de candidats qualifiés postulent, notamment dans les disciplines scientifiques qui sont si essentielles pour obtenir des emplois de qualité. L'apprentissage doit être étendu, et il faut faire davantage pour lier la formation professionnelle à l'emploi. Les jeunes, en particulier ceux issus de milieux défavorisés, doivent être mieux informés de l'importance des compétences, des emplois et des carrières disponibles. Le choix des domaines d'études doit refléter les possibilités d'emploi actuelles et futures.

Le rapport propose également un système d'imposition des successions et des donations progressif et unifié, basé sur le bénéficiaire. Au lieu de taxer les héritages à chaque décès, le nouveau système taxerait tous les dons et héritages reçus par l'héritier, de sorte que ceux qui reçoivent davantage soient taxés à des taux plus élevés. Des taux préférentiels et réduits en fonction de la relation entre le donateur et l'héritier resteraient possibles. La France a des taux de droits de succession relativement élevés, mais les exceptions nombreuses en limitent l’impact. L'impôt devrait avoir une base très large, incluant la plupart ou tous les actifs. Il ne devrait s'appliquer qu'à des niveaux de transmission relativement élevés. Pour accroître le soutien à une telle réforme, le produit de l'impôt sur les successions pourrait être spécifiquement affecté à des mesures aidant les jeunes défavorisés à acquérir une bonne éducation. 

OB : La source ultime des inégalités provient de la nature du progrès technologique, de la nature des échanges et de l'organisation des entreprises. Il est évidemment essentiel de préparer les travailleurs aux emplois disponibles, et l'on peut faire mieux pour améliorer la formation professionnelle tout au long de la vie professionnelle. Il faut cependant aller plus loin. L'approche traditionnelle a consisté à considérer la répartition des emplois comme acquise a fait son temps. Les choix des entreprises en matière d'organisation, de technologie, de nature des projets de recherche et de développement, sont endogènes et répondent à des incitations. C'est ce qui a conduit la Commission à explorer ce qui peut être fait à la marge. 

La taxation relativement faible du capital par rapport au travail incite les entreprises à privilégier les machines par rapport aux travailleurs. Une taxation plus élevée du capital, ou une taxation plus faible du travail, encouragerait les entreprises à adopter des technologies plus favorables à l’emploi. Il convient toutefois d'explorer d'autres pistes. Les entreprises peuvent être incitées à offrir de meilleurs emplois, plus de possibilités de développement de carrière à leurs travailleurs. Elles peuvent être incitées à adopter des technologies plus favorables à l’emploi. Dans cette perspective, Pôle emploi devrait évoluer et se rapprocher non seulement des demandeurs d'emploi, mais aussi des entreprises, en explorant comment elles peuvent créer de meilleurs emplois et offrir de meilleures carrières.

Du côté de la recherche, on peut penser à accorder des subventions à la recherche d'innovations technologiques qui sont plus susceptibles de compléter les travailleurs plutôt que de s'y substituer. Nous sommes conscients que l'octroi de subventions à la R&D et à l'investissement sur la base de leur impact sur l'emploi nécessite des informations que les institutions gouvernementales ne possèdent pas forcément, et que la nature discrétionnaire de ces politiques soulève des inquiétudes quant à la capture par les lobbies ; il reste donc beaucoup de travail à accomplir. Mais nous pensons que l'exploration de ces pistes est essentielle pour s'attaquer aux inégalités à la source. La pré-distribution et la redistribution ne peuvent pas tout. 

Quels sont les principaux défis démographiques ?

JT : L'amélioration non seulement de l'espérance de vie, mais aussi de la qualité de vie des personnes âgées, est une réussite majeure. Cependant, cette évolution implique des ajustements dans la façon dont la société est organisée. Pour maintenir l'équilibre du système de retraite français, il faut soit une réduction des prestations, soit une augmentation des cotisations, soit un recul de l'âge de la retraite. Les dépenses publiques de retraite sont élevées en France, notamment en raison de taux d'activité très faibles des personnes âgées de 55 à 64 ans et d'un âge effectif de départ à la retraite très bas. Il faut donc repenser le système, à la fois pour faire face aux défis actuels et pour être suffisamment flexible pour faire face aux enjeux futurs.

Il est essentiel de commencer par rationaliser le système existant. Différentes pistes peuvent ensuite être suivies pour introduire de la flexibilité, prendre en compte les différences de carrières et d'espérance de vie, et finalement créer un système unifié, transparent et équitable.

Comment rationaliser le système de retraite ?

OB : Nous proposons un système de points qui est relativement simple et transparent. Au cours de sa carrière, le travailleur se voit attribuer des points : par exemple, 100 points si son salaire est égal au salaire moyen en vigueur à l'époque ; 200 points s'il est égal au double du salaire moyen, et ainsi de suite. Si certaines conditions sont remplies, des points peuvent être attribués pour les périodes non travaillées (comme c'est déjà le cas pour la maternité, les soins aux proches ou le chômage).

Au moment de la retraite, les points acquis sont convertis en pension de retraite initiale. La valeur de chaque point est la même pour tous les retraités et est ajustée chaque année en fonction de l'augmentation des salaires et de l'évolution démographique. Les travailleurs faiblement rémunérés bénéficient de "points gratuits" qui leur permettent de percevoir une pension décente et éventuellement de partir plus tôt à la retraite. Les personnes qui continuent à travailler au-delà de l'âge minimum de la retraite et attendent de demander la liquidation de leurs droits continuent à acquérir des points. Le nombre de points qu'ils acquièrent reflète non seulement la période de travail supplémentaire mais aussi le nombre réduit d'années pour lesquelles ils peuvent espérer percevoir une pension.

En cas de choc transitoire, qu'il s'agisse de fluctuations macroéconomiques ou du gonflement de la pyramide des âges dû au départ à la retraite de la génération du baby-boom, ou encore de la Covid-19, il y a lieu de permettre des dérogations aux règles. La façon la plus évidente de procéder est de créer un organisme indépendant chargé de gérer et de contrôler un fonds de réserve.

Le rapport insiste également sur la nécessité de traiter la pénibilité au niveau de l'entreprise ou du secteur. La retraite anticipée pour les emplois pénibles peut évidemment être souhaitable, mais les prestations de retraite entre la date de la retraite anticipée et l'âge légal de la retraite ne devraient pas être mutualisées. Rendre les entreprises responsables de la retraite anticipée présente plusieurs avantages : cela les oblige à offrir de meilleures conditions de travail à leurs employés (pour réduire les maladies chroniques) et cela les empêche de se décharger sur d'autres industries des coûts supplémentaires que leurs activités imposent à la société. 

JT : Nous sommes convaincus qu'une telle réforme, accompagnée de mesures visant à augmenter la demande de travailleurs âgés par les entreprises, de conditions de travail plus flexibles pour les travailleurs âgés, d'une meilleure prévention et d'un meilleur traitement des maladies chroniques, et de la possibilité pour les travailleurs âgés de travailler plus longtemps s'ils le souhaitent, pourra amortir le choc des changements démographiques et permettra au système de s'adapter au fil du temps Le rapport préconise également une meilleure intégration pour remédier à la faible participation au marché du travail de la population immigrée, en particulier des femmes. Plusieurs mesures peuvent être mises en œuvre pour remédier à ce problème, qui a des conséquences supplémentaires sur l'équilibre du système de retraite.

Si des solutions existent, pourquoi y a-t-il si peu de progrès ?

OB : Les réformes sont souvent mal conçues, mal expliquées et mal mises en œuvre. Le diable se cache souvent dans les détails, Il est essentiel de bien analyser les défis, les points positifs et négatifs des différentes politiques. Ceci nécessite les contributions d’un grand nombre d’experts des disciplines scientifiques et sociales. 

Sans adhésion de la population, aucune réforme n’a de bonnes chances d’aboutir. On l’a souvent vu en France dans un passé récent. Il convient de prêter dès le départ une attention particulière aux gagnants et aux perdants et de prendre leur bien-être en considération. Ceci implique une approche globale, la combinaison d’un ensemble de réformes. Nous avons tenté d’apporter notre avis d’économistes sur les faits et les politiques possibles, de réfléchir à ce qui devait être fait pour rendre ces politiques acceptables, et de formuler des suggestions pratiques pour la mise en œuvre.

JT : Les trois défis sur lesquels nous nous sommes concentrés - le réchauffement climatique, les inégalités et le vieillissement de la population - soulèvent des questions techniques et économiques complexes. Mais ces trois défis sont aussi des bombes à retardement qui soulèvent des questions fondamentales d'équité entre les générations et au sein de celles-ci. Leurs effets immédiats sont beaucoup plus faibles que leurs effets à long terme, ce qui incite les responsables politiques à temporiser. Mais nous devons nous mettre au travail maintenant, car le coût de l'inaction sera immensément plus élevé demain.

Le rapport au complet :

Les principales recommandations :

Climat

• La tarification du carbone est essentielle pour encourager les comportements plus écologiques et pour stimuler la R&D verte de manière transparente et efficace.
• Les exonérations et les subventions en faveur des combustibles fossiles doivent être rapidement supprimées.
• Les perdants potentiels, tels que les ménages modestes vivant dans les zones périurbaines et rurales, doivent être compensés.
• Pour éviter le dumping environnemental, la taxe carbone doit être accompagnée d'un ajustement carbone aux frontières.
• La R&D doit être accélérée. Il faut créer un organisme européen indépendant chargé de financer les projets de R&D à haut risque et à fort potentiel.
• Des subventions ciblées ainsi que des normes, des interdictions et des incitations sont justifiées lorsque la tarification du carbone atteint ses limites. Mais ces mesures sont complexes et susceptibles d'être captées par les lobbies. Un autre organisme indépendant devrait informer les citoyens et les décideurs du coût des différentes actions climatiques.
• La France peut montrer l'exemple et faire pression sur les autres pays, en promouvant les innovations qui bénéficient aux pays pauvres et en développant des accords internationaux efficaces.

 Inégalités

• L'intégration scolaire et l'augmentation des dépenses pour les élèves défavorisés doivent aller de pair, améliorant ainsi l'accès à l'éducation et à l'emploi.
• Les écoles et les enseignants doivent bénéficier de plus d'autonomie, de responsabilité et de formation pour développer des approches innovantes.
• Les salaires des enseignants, du moins pour les nouvelles recrues, devraient être plus élevés et refléter les compétences. Des primes devraient encourager les enseignants expérimentés à travailler dans les zones défavorisées.
• Mieux concevoir l'impôt sur les successions, en réduisant les échappatoires, et en affectant explicitement les recettes à la redistribution de l'égalité des chances.
• Mettre en œuvre une fiscalité plus équitable en utilisant l'IA, l'échange d'informations et les accords internationaux.
• Les meilleures pratiques internationales en matière de formation continue comprennent une certification rigoureuse, la conception de la formation professionnelle étant basée sur les interactions avec les employeurs du secteur privé. 
• Stimuler la création d'emplois de qualité, améliorer l'organisation interne des entreprises, influencer le progrès technologique et redéfinir la réglementation pour éviter le dumping social.

Démographie

• Les travailleurs accumulent des points jusqu'à ce qu'ils prennent leur retraite. Chaque point donnerait droit à un montant identique.
• Les personnes ayant un bas salaire ou un parcours professionnel difficile devraient recevoir des "points gratuits".
• Travailler au-delà de l'âge de la retraite devrait permettre de gagner des points, tant pour les années supplémentaires travaillées que pour le nombre réduit d'années de pension.
• Les personnes exerçant des métiers pénibles devraient pouvoir prendre une retraite anticipée, à la charge de leur employeur.
• La valeur d'un point de retraite devrait être calculée de manière à équilibrer le système et être indexée sur la croissance des salaires plutôt que sur l'inflation.
• Une règle qui maintient un rapport de 2:1 entre les années de travail et les années de retraite permettrait de maintenir un équilibre général du système.
• Un nouveau conseil indépendant devrait prendre des décisions reflétant les préférences de la société, et un nouveau fonds de réserve devrait protéger contre les chocs.
• Les personnes âgées devraient être encouragées à travailler plus longtemps en améliorant la formation continue, les conditions de travail, ainsi que la prévention et le traitement des maladies chroniques.
• Les entreprises devraient être incitées à garder leurs travailleurs âgés plus longtemps, si elles le souhaitent.
• Les immigrés, en particulier les femmes, doivent être mieux intégrés au marché du travail