Balance Estructural: Conceptos Básicos

A contar del año 2001 la política fiscal chilena se rige por una regla de balance estructural, lo cual permite aislar las decisiones de gasto público del ciclo económico y de las fluctuaciones del precio del cobre y el molibdeno. A la fecha, se han efectuado sucesivos ajustes y se ha perfeccionado una institucionalidad que garantice que la determinación del indicador de balance estructural sea fidedigno y no sujeto a cuestiones políticas o coyunturales.

En primer lugar, es necesario tener claro que es el Gobierno Central Presupuestario y Extrapresupuestario. El Gobierno Central se refiere a todas aquellas entidades que se encuentran reguladas en la Ley de Presupuestos de cada año, según lo establece el Decreto Ley 1.263 de 1975, denominada Ley de Administración Financiera del Estado. Estas entidades en general corresponden con funciones públicas que se encuentran bajo las funciones y atribuciones de los Ministerios Públicos; así, la Ley de Presupuestos define una serie de Partidas Presupuestarias vinculadas con los ministerios y con la Contraloría General de la República, el Congreso y el Ministerio Público.

Al Gobierno Central Presupuestario se suma aquel de carácter Extrapresupuestario, y como se podrá inferir se encuentra fuera del ámbito de la Ley de Presupuestos. En esta situación se encuentran las empresas públicas y materias como las leyes reservadas.

Ambos Sectores de la Economía, el Gobierno Central Presupuestario y Extrapresupuestario, se encuentran inmersos en un concepto más amplio, simple y general, pero que aún es de gran utilidad, correspondiente al modelo de Flujo Circular de la Economía, que entre otros aspectos nos define la relación recíproca de Ingresos y Gastos, entre y en, los agentes económicos, tal es el caso de la Familia, Empresa y el Gobierno, agregando luego Resto del Mundo o Comercio Exterior. Así, todos los agentes se rigen por el equilibrio obvio y estrecho entre los Ingresos y Gastos.

El Gobierno, en los términos señalados precedentemente, se encuentra regido por la comparación y ojalá identidad absoluta, entre lo que puedo gastar con los ingresos que percibo.

Así, el Balance Presupuestario no es más que la relación existente entre ingresos generales del fisco y los gastos públicos.

Sin embargo, el Balance Presupuestario nos ofrece una pequeñísima trampa. Los ingresos generales del fisco podrían provenir de un proceso de descapitalización o de pérdida patrimonial, por ejemplo, lo que ocurre al comenzar a desprenderse de activos tales como propiedades, bienes, etc., los que generan ingresos como flujo monetario, pero esconden un empobrecimiento en el mediano y largo plazo. También, los ingresos podrían provenir de "plata fresca", es decir, de nuevas fuentes de financiamiento, o sea, deuda o "calillas" nuevas, que en algún momento hay que servir o pagar. Por lo expuesto, el Balance Presupuestario se complementa con el denominado Estado de Operaciones del Gobierno, que es un informe de estado de situación, en el cual se identifican claramente los Ingresos Financieros y los No Financieros.

El Estado de Operaciones del Gobierno, que es un informe de estado de situación, en el que se identifican claramente los Ingresos Financieros y los No Financieros; es homólogo al denominado Balance Presupuestario Ajustado.

Entonces hasta el momento hemos precisado, para los alcances de este blog, los conceptos de: Gobierno Central Presupuestario, Gobierno Central Extrapresupuestario, Balance Presupuestario, Balance Presupuestario Ajustado, y Estado de Operaciones del Gobierno. Aún nos falta para llegar a nuestro objetivo, definir el Balance Estructural. 

Así, el Balance Estructural es la estimación del Balance Presupuestario Ajustado, si el precio del cobre estuviera en su nivel de mediano plazo y la actividad económica estuviera en su nivel de tendencia. Por lo tanto, el Balance Estructural deduce, saca del análisis, los movimientos cíclicos del precio del cobre y de la actividad económica sobre los ingresos fiscales. Así es posible establecer niveles de gasto coherentes y permanentes, con la capacidad de mediano y largo plazo de generar ingresos permanentes.

En la práctica, para deducir los movimientos cíclicos del cobre, se creó un Comité Consultivo del Precio de Referencia del Cobre, que no es más que un grupo de expertos que actualmente se seleccionan a partir de un registro público de especialistas. Por su parte, para establecer cuál es la tendencia de crecimiento de la economía nacional se creó el Comité Consultivo del PIB Tendencial, que también corresponde a un grupo de expertos responsables de definir los insumos necesarios para estimar el Producto Interno Bruto (PIB). Ambos comités descritos, se encuentran bajo la supervisión del Consejo Fiscal Asesor, que es un organismo altamente calificado y que puede observar y opinar sobre las conclusiones, metodologías y resultados de los comités antes descritos.

El mecanismo señalado nos ha permitido establecer déficits y superávits de carácter estructural en las políticas fiscales. Así, es posible definir políticas de gasto expansivo coherentes con los ingresos estructurales, es decir, que no dicen relación con un precio inusualmente alto del cobre o una expansión ocasional o coyuntural de la economía. Así por ejemplo, una huelga en Codelco o Minera La Escondida, inmediatamente lleva a un alza del precio internacional del cobre; sin el indicador de Balance Estructural, los ingresos del fisco se proyectarían con un precio excesiva y temporalmente altos, que solo se observarán en tanto exista movilización laboral, luego, si se planifica y compromete gasto público para ese nivel de ingresos, en un corto tiempo tendremos gasto público comprometido, o presión de gasto, sin financiamiento.

Balance Estructural o Balance Cíclicamente Ajustado es un discusión que dejaremos para economistas de alto nivel, pues para nosotros los ciudadanos, esa distinción obedece a cuestiones de carácter metodológico y conceptual, y que en gran medida corresponden a parte del proceso de aprendizaje que ha experimentado el país. De esta forma, la primera etapa de cálculo del Balance Estructural, que es un tipo de Balance Cíclicamente Ajustado, se focalizó en que los niveles de gasto público dependen de los ingresos estructurales o permanente; por lo tanto, su énfasis estuvo en establecer ingresos permanentes.

Los ingresos permanentes, han sido, el punto de discusión y determinaron el cambio de la regla. Pues, primero, en la práctica resulta complejo establecer y calcular los ingresos permanentes, dados los continuos cambios legales y políticos; en segundo lugar, la asignación del criterio de carácter permanente o transitorio es discrecional de la autoridad, lo cual podría ser fuente de controversia.

Así las cosas, se ha optado por abandonar el concepto de estructural o permanente, a uno denominado Balance Cíclicamente Ajustado, que no es otra cosa que focalizar el análisis, cálculo y determinación en un Balance Estructural que considere los efectos del ciclo económico sobre los ingresos fiscales, ajustando solo el crecimiento potencial de la economía y los precios de commodities significativos, sin negar o deducir aspectos o cuestiones relativas a la temporalidad ni a efectos o consecuencias del ciclo económico.

Discusiones más o discusiones menos, el prestigio del manejo de las finanzas públicas de Chile, obedecen en gran medida a la regla de balance estructural, creada por allá en el año 2001, la que resta volatilidad a la política fiscal y aporta transparencia y de certeza a los agentes económicos.

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Bibliografía

Marcel C., Mario; Tokman R., Marcelo; Valdés P., Rodrigo y Benavides S., Paula, 2001, "Balance Estructural del Gobierno Central. Metodología y Estimaciones para Chile: 1987-2000", Estudios de Finanzas Públicas DIPRES.

Velasco, Andrés; Arenas de Mesa, Alberto; Felipe Céspedes, Luis y Rodríguez Cabello, Jorge, 2007, "Compromisos Fiscales y la Meta de Superávit Estructural", Estudios de Finanzas Públicas DIPRES.

Larraín, Felipe; Costa, Rosanna; Cerda, Rodrigo; Villena, Mauricio y Tomaselli, Andrés, 2011, "Una política fiscal de balance estructural de segunda generación para Chile", Estudios de Finanzas Públicas DIPRES.