Gastos tributarios: una necesaria revisión

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en un informe de acceso público: https://www.mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/documentos/btf/Aprox_gastos_tributarios.pdf, indica que el término "Gasto Tributario”; fue utilizado en la literatura económica por primera vez por Stanley Surrey para referirse a las exoneraciones, exenciones, inafectaciones, créditos, deducciones, diferimientos y devoluciones. Al respecto, indica que, en general, "Gasto Tributario" es todo tipo de tratamiento preferencial y diferenciado que representa una desviación del sistema tributario base (Benchmarks); es decir, se designa al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación tributaria.

En ese sentido, el MEF refiere que los "Gastos Tributarios" son instrumentos fiscales que utilizan los gobiernos como una alternativa a los programas de gasto directo; que se emplean para alcanzar ciertos objetivos económicos y sociales.

Sobre el particular, conviene reflexionar si dichas medidas contribuyen efectivamente a los objetivos planteados; y analizar los costos tributarios (en recaudación, fiscalización y litigación) asociados a las mismas.

A partir de la revisión de diversos proyectos de ley presentados en el Congreso, puede verificarse que un punto de partida -en mi opinión, erróneo- es asumir que las reducciones impositivas, exoneraciones e instrumentos fiscales similares no reducen la capacidad de gasto público. Otro error inicial, es considerar que estas medidas no generan un impacto negativo en la recaudación.

Sobre el primer punto debe tenerse en cuenta que las reducciones impositivas e instrumentos fiscales similares, reducen la capacidad del gasto público y la capacidad de financiación del Estado. En particular, sobre las reducciones tributarias, si bien estas últimas formalmente no incrementan el gasto, dichas medidas resultan equivalentes a una subvención (gasto público encubierto), sin cuantificación y sin control “ex–ante”.

Su cuantificación -anterior a la vigencia de la medida- no sólo es compleja, sino meramente estimativa; y escapa de las restricciones presupuestarias asociadas al gasto público, produciendo un efecto presupuestario negativo. En adición a ello, habrá que considerar el costo recaudatorio (menor recaudación fiscal, costos de fiscalización y litigiosidad) asociado a la eventual medida.

A diferencia de lo anterior, el establecimiento de subvenciones específicas por ejemplo; permitirían un mayor control sobre el gasto, toda vez que se fijaría una partida específica “ex – ante” dentro del presupuesto público, con impacto limitado sobre sobre la asignación del gasto. En adición a ello, dicho tipo de medidas no tendrá un impacto sobre la recaudación fiscal; en otras palabras, no se perderán ingresos tributarios como consecuencia de su implementación, y se eliminan los costos de fiscalización y litigiosidad. 

Ahora bien, en el contexto actual, donde el mundo aún no ha logrado reestablecerse de los efectos gravísimos de la pandemia en la economía, y con presiones inflacionarias en la mayoría de los países - derivadas en gran medida de los intentos de reconfiguración política y económica en curso- parecería no ser una decisión adecuada renunciar a la recaudación existente a través de reducciones impositivas.

Sólo en el Perú, según el Marco Macroeconómico Multianual 2022-2025, se revela que para 2022, el gasto tributario potencial estimado ascendería a S/ 17 622 millones (2,04% del PBI).

En ese sentido, podría resultar pertinente reflexionar sobre la efectividad de los beneficios tributarios existentes, a fin de racionalizarlos, mantenerlos como están o eliminarlos; antes que aumentarlos. Lo anterior, exige un análisis profundo, técnico, y caso por caso; no resultando aplicable una regla genérica de política tributaria.

Sin perjuicio de lo anterior, con la implementación de subvenciones específicas (focalizadas), no se generaría menor recaudación, permitiéndose el control de las mismas dentro de los límites y alcances del presupuesto público. Así, por ejemplo, podría pensarse no sólo en subvenciones, sino en la creación de un fondo o fideicomiso específicos (incluso con la participación del sector privado) que permita cumplir con los objetivos planteados, incorporando a los principales actores económicos y gubernamentales en la conducción del mismo.

Recuerda: El Código en la Norma VII de su Título Preliminar, establece las reglas generales para la dación de exoneraciones, incentivos o beneficios tributarios.

Entre otras, la dación de normas legales que contengan exoneraciones, incentivos o beneficios tributarios, deberán sujetarse a las siguientes reglas:

a) Deberá encontrarse sustentada en una Exposición de Motivos que contenga el objetivo y alcances de la propuesta, el efecto de la vigencia de la norma que se propone sobre la legislación nacional, el análisis cuantitativo del costo fiscal estimado de la medida, especificando el ingreso alternativo respecto de los ingresos que se dejarán de percibir a fin de no generar déficit presupuestario, el sustento que demuestre que la medida adoptada resulta más eficaz y eficiente respecto a otras opciones de política de gasto público considerando los objetivos propuestos, y la evaluación de que no se generen condiciones de competencia desiguales respecto a los contribuyentes no beneficiados. Estos requisitos son de carácter concurrente.

b) Deberá ser acorde con los objetivos o propósitos específicos de la política fiscal planteada por el Gobierno Nacional, consideradas en el Marco Macroeconómico Multianual u otras disposiciones vinculadas a la gestión de las finanzas públicas. No deberá concederse exoneraciones, incentivos o beneficios tributarios sobre impuestos selectivos al consumo ni sobre bienes o servicios que dañen la salud y/o el medio ambiente.

c) El articulado de la propuesta legislativa deberá señalar de manera clara y detallada el objetivo de la medida, los sujetos beneficiarios, los indicadores, factores y/o aspectos que se emplearán para evaluar el impacto de la exoneración, incentivo o beneficio tributario; así como el plazo de vigencia de la exoneración, incentivo o beneficio tributario, el cual no podrá exceder de tres (03) años. Toda exoneración, incentivo o beneficio tributario concedido sin señalar plazo de vigencia, se entenderá otorgado por un plazo máximo de tres (3) años.

d) Para la aprobación de la propuesta legislativa se requiere informe previo del Ministerio de Economía y Finanzas. En el caso que la propuesta sea presentada por el Poder Ejecutivo se requiere informe previo favorable del Ministerio de Economía y Finanzas.

e) Toda norma que otorgue exoneraciones, incentivos o beneficios tributarios será de aplicación a partir del 1 de enero del año siguiente al de su publicación, salvo disposición contraria a la misma norma.

f) Sólo por ley expresa, aprobada por dos tercios de los congresistas, puede establecerse selectiva y temporalmente un tratamiento tributario especial para una determinada zona del país, de conformidad con el artículo 79 de la Constitución Política del Perú.

g) Se podrá aprobar, por única vez, la prórroga de la exoneración, incentivo o beneficio tributario por un período de hasta tres (3) años, contado a partir del término de la vigencia de la exoneración, incentivo o beneficio tributario a prorrogar. Para la aprobación de la prórroga se requiere necesariamente de la evaluación por parte del sector respectivo del impacto de la exoneración, incentivo o beneficio tributario, a través de factores o aspectos sociales, económicos, administrativos, su influencia respecto a las zonas, actividades o sujetos beneficiados, incremento de las inversiones y generación de empleo directo, así como el correspondiente costo fiscal, que sustente la necesidad de su permanencia. Esta evaluación deberá ser efectuada por lo menos un (1) año antes del término de la vigencia de la exoneración, incentivo o beneficio tributario. La Ley o norma con rango de ley que aprueba la prórroga deberá expedirse antes del término de la vigencia de la exoneración, incentivo o beneficio tributario. No hay prórroga tácita.

i) Solo podrán ser beneficiarios de alguna exoneración, incentivo o beneficio tributario, aquellos sujetos que emitan comprobantes de pago electrónicos por la prestación de las actividades económicas que realizan, en tanto estén obligados, de acuerdo con las normas que emita la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT). Para toda norma que otorgue exoneraciones, incentivos o beneficios tributarios, la Administración Tributaria se encuentra obligada de publicar en su sede digital, los nombres o razón social o denominación social de los beneficiarios, el Registro Único del Contribuyente, y el monto de la exoneración, incentivo o beneficio tributario. En el caso que dicho monto se encuentre dentro del alcance de la reserva tributaria, se deberá publicar agrupado según concentración del uso de la exoneración, incentivo o beneficio tributario, tipo de contribuyente, actividad económica, rango de ingresos de los beneficiarios u otra agrupación pertinente a los objetivos de la norma. 

Algunos aspectos adicionales:

Sobre el tema bajo revisión, comparto algunos elementos adicionales a considerar obtenidos a partir de la revisión de diversos estudios que se citan al final de esta publicación:

1) Las reducciones impositivas no aseguran que los tributos dejados de percibir hayan sido destinados efectivamente a los fines previstos. De hecho, estos gastos suelen perpetuarse sin realizar un análisis costo-beneficio que evalúe el cumplimiento de los objetivos para los que fueron creados.

2) Los beneficios tributarios no incorporan un adecuado rendimiento de cuentas: no se identifica con certeza cuánto se va a dejar de recaudar (porque el beneficio motiva cambios en el comportamiento de los contribuyentes). Tampoco se señalan de forma específica resultados esperados ni qué acciones tomar en caso no se obtengan.

3) No se determina a un responsable que garantice los efectos deseados.

4) Los tratamientos preferenciales y diferenciados generan espacios para la elusión y evasión.

5) Encuestas a inversionistas han encontrado generalmente que el régimen tributario es significativamente menos importante que otros factores económicos e institucionales.

6) Una vez que han sido otorgados es bastante complicado para el gobierno eliminarlos debido a los grupos de presión y el costo político.

Al respecto, véase:

-        "Análisis de las Exoneraciones e Incentivos Tributarios y Propuesta de Estrategia para su Eliminación" MEF, 2003: https://www.mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/documentos/Anali_incent_exoner_tribut.pdf

-        Informe No. 33-2018-SUNAT/1V3000: https://www.mef.gob.pe/contenidos/tributos/doc/gastos_tributarios_SUNAT.pdf

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