Comment fait-on une loi en France ?
À l’occasion des premières discussions sur la réforme des retraites dans hémicycle ce lundi, nous vous proposons de revenir ensemble sur le fonctionnement du processus législatif français.
En France, le pouvoir de changer la loi, dit pouvoir de l’initiative législative, est partagé entre le Premier ministre et les parlementaires.
Lorsqu’un parlementaire se saisit de ce pouvoir, le texte qu’il dépose au bureau du Sénat si c'est un sénateur et de l’Assemblée nationale si c'est un député est nommé proposition de loi. Si le Premier ministre prend cette initiative, le texte est alors appelé projet de loi. Le ministre dépose le texte au bureau de l’assemblée dans laquelle il souhaite que la première lecture soit effectuée. Ceci à l’exception des textes budgétaires qui sont impérativement déposés à l’Assemblée nationale et des textes sur l’organisation des collectivités territoriales qui sont quant à eux l’apanage du Sénat.
Une fois déposé, le texte est attribué à une commission qui amende une première fois le texte. Généralement les propositions ou projets de loi sont attribués à l’une des commissions permanentes de chacune des deux chambres du parlement (8 à l’Assemblée Nationale, 7 au Sénat), mais une commission spéciale peut être réunie si nécessaire. Le Président de la commission va tout d’abord nommer un rapporteur qui sera le référent de la commission sur le texte. Le rapporteur rédige alors un rapport sur le texte. Enfin la commission amende et vote article par article avant de voter définitivement l’ensemble du texte pour faire émerger ce qui est communément appelé le texte de la commission.
Sans changer d’assemblée, le texte est alors inscrit à l’ordre du jour en séance publique.
L’examen en séance publique
Pour l’examen d’un projet de loi, le président de séance donne la parole au gouvernement puis au rapporteur de la commission. Si il s’agit d’une proposition de loi, c’est le rapporteur de la commission qui s’exprime en premier. Ensuite, chaque groupe est invité à se prononcer par l’intermédiaire d’un orateur, c’est la discussion générale.
Dans un second temps, tous les amendements sont soumis au vote, article par article. Pour rappel, un amendement est une proposition de modification du texte. Pour chaque amendement, le parlementaire qui en est l’auteur peut défendre sa position, ensuite le rapporteur donne son avis sur l’amendement, avant que le représentant du gouvernement ne fasse de même. Après le vote de tous les articles un par un, l’examen de la proposition ou du projet de loi se clôture par un vote général du texte.
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Une fois adopté par l’Assemblée nationale ou le Sénat, le texte est transmis à l’autre chambre du parlement où il suit le même chemin en commission et en séance. Le texte fait ensuite la navette entre les deux chambres du parlement jusqu’à ce qu’elles adoptent le texte dans les mêmes termes. C’est la voie du consensus. Une autre possibilité d'action est l’usage d’une commission mixte paritaire ou CMP. Dans cette commission, 7 députés et 7 sénateurs votent ou non le texte de manière définitive. Si aucun consensus n’est trouvé, c’est l’Assemblée nationale qui a le dernier mot.
Régulièrement utilisée au cours de la dernière législature, la procédure accélérée consiste à ne faire passer le texte qu’une seule fois par assemblée. Une commission mixte paritaire est ensuite convoquée de manière automatique. Cette procédure permet de réduire substantiellement le temps nécessaire à l’adoption d’une loi.
Une fois adoptée par le parlement, la loi est signée par le Président de la République et publiée au journal officiel (JO), c’est la promulgation.
La loi est votée mais pour qu’elle entre en vigueur de manière concrète, l’administration compétente doit parfois publier des décrets d’application.
Les particularités de la situation actuelle
La majorité gouvernementale est actuellement en majorité relative à l’Assemblée Nationale. Cela veut dire que le plus grand groupe de l’Assemblée ne dispose pas d’assez de députés pour faire passer un texte à lui seul. Le gouvernement est alors obligé de réunir des “coalitions de fait” pour faire voter des lois.
À cause de cette majorité relative, le camp gouvernemental est devenu minoritaire en commission mixte paritaire. Quoique contre-intuitif au vu des derniers résultats électoraux, ce sont désormais les Républicains qui y sont en majorité grâce à leur mainmise sur le Sénat.
L’utilisation du 49.3 semble donc nécessaire au vu du contexte politique. Le troisième alinéa de l’article 49 de la constitution permettant de faire passer un texte sans l’accord du parlement. Cependant, le gouvernement n’a le droit d’invoquer cet article seulement pour un seul texte par session (une session correspond à une année de législature) à l’exception des textes budgétaires qui peuvent faire l’objet de passages en force sans que cela ne “grille” le précieux joker gouvernemental. Si le texte de la réforme des retraites est un texte budgétaire (un Projet de Loi de Financement de la Sécurité Sociale Rectificatif : un PLFSSR) c’est pour ne pas avoir à utiliser le joker en cas de passage en force.